IV SA/Wa 1412/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2018 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłaty za sporządzenie wypisów z rejestrów gruntu oddala skargę Decyzją z dnia [...]marca 2018 r., nr [...], wydaną na skutek odwołania Województwa [...]od decyzji Starosty [...]z dnia [...]grudnia 2017 r., nr [...], o odmowie zwolnienia z opłaty za wydanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w [...]– [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Marszałek Województwa zwrócił się z wnioskami o wydanie wypisów i wyrysów dla działek położonych w [...]o numerach: [...], [...],[...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Jako interes prawny wnioskodawca wskazał, że powyższe dokumenty są niezbędne w celu złożenia wniosku do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie ww. działek przez Województwo [...] w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Starosta [...] wystawił dokument obliczenia opłaty za ww. wypisy i wyrysy na kwotę 660 zł (w tym 10 zł za przesyłkę), zaś w odpowiedzi Marszałek Województwa odmówił zapłaty za wypisy i wskazał, że powinien być zwolniony z opłat na podstawie art. 40b ust. 2 pkt 4 ustawy - prawo geodezyjne i kartograficzne oraz na podstawie art. 63 ustawy - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Starosta wydał decyzję z [...] grudnia 2017 r., nr [...], w której odmówił zastosowania zwolnienia z opłat za żądane materiały z operatu ewidencyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że normy zawartej w art. 40b ust. 2 pkt 4 prawa geodezyjnego i kartograficznego nie należy interpretować rozszerzająco. Z tego powodu nieodpłatne wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego należą się według organu jednostce samorządu terytorialnego jedynie w ściśle określonych w ustawie przypadkach, np. złożenia wniosku o założenie księgi wieczystej. Z takim poglądem nie zgodził się Zarząd Województwa [...], który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania. Uzasadniając swoje odwołanie strona wskazała, że złożenie przez nią wniosku o nabycie nieruchomości w trybie art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną wiąże się z działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej, dlatego żądane materiały powinny być wydane bezpłatnie. Rozpatrując złożone odwołanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podniósł, że przypadki niepobierania opłat za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego reguluje art. 40b ust. 2 ustawy - prawo geodezyjne i kartograficzne. Według tego przepisu nie pobiera się opłat za sporządzenie i wydanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego na żądanie prokuratury, sądów rozpoznających sprawy, w których stroną jest Skarb Państwa, organów kontroli państwowej w związku z wykonywaniem przez te organy ustawowych zadań, organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu: ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej, przeniesienie praw do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przeniesienie praw do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego na rzecz Skarbu Państwa. Takie wyliczenie prowadzi do wniosku, że przepis ten należy interpretować ściśle, jako wyjątki od zasady odpłatnego udostępniania danych z ewidencji gruntów i budynków. Podkreślił to również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 31 października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 483/17, który zapadł w analogicznym stanie prawnym oraz faktycznym. Organ podkreślił, że występowanie z wnioskiem do Wojewody o potwierdzenie nabycia prawa własności przez Województwo [...] w trybie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujących administrację publiczną może, ale nie musi prowadzić do założenia księgi wieczystej. Ta jednostka samorządu terytorialnego nie spełni tym samym wymagań nieodpłatnego udostępniania wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego w celu założenia księgi wieczystej, a jedynie podejmie próbę regulacji stanu prawnego. Próbę wyjaśnienia pojęcia "ujawniania prawa własności" użytego w spornym przepisie podjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1400/16, gdzie podkreślił, że chodzi o pierwsze ujawnienie prawa własności jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Zwrócił także uwagę na ustawę z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1460), której celem miało być ujawnienie w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz organów innych niż starosta, wykonujących prawo Skarbu Państwa na podstawie przepisów odrębnych. W powoływanej ustawie nie ma wzmianki o składaniu przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego wniosków o stwierdzenie nabycia przez nie określonej nieruchomości w trybie art. 73 ustawy - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy organ Wywiódł, że intencją ustawodawcy nie było ustanowienie zasady nieodpłatności za wypisy z rejestru gruntów i wyrysy z map ewidencyjnych dla jednostki samorządu terytorialnego, która próbuje uregulować stan prawny na podstawie odrębnych przepisów, a jedynie w przypadku złożenia wniosku do ksiąg wieczystych. W ustawie o ujawnieniu w księgach wieczystych nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego jest mowa również o orzeczeniu sądu stwierdzającym nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa z mocy prawa, jednak w tym przypadku starosta udostępnia dane ewidencyjne na żądanie sądu bez opłat na podstawie odrębnego przepisu, a mianowicie art. 40b ust. 2 pkt 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego. Takie rozdrobnienie podmiotów i przypadków, w których organ wydaje wypisy bez opłat na podstawie przepisu art. 40b ust. 2 ww. ustawy świadczy o tym, że należy interpretować go ściśle i nie ma on zastosowania w przypadku próby regulacji stanu prawnego nieruchomości przez Województwo [...]na postawie wspomnianego art. 73 przepisów reformujących administrację. Zarząd Województwa [...]wskazał na naruszenie przez organ art. 63 ustawy - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na mocy którego koszt uregulowania mienia przekazywanego jednostkom samorządu terytorialnego ponosi Skarb Państwa. Ten przepis nie odnosi się jednak do art. 73 ww. ustawy, lecz do mienia przekazywanego przez Skarb Państwa w trybie art. 60 tej samej ustawy, a więc nie dotyczy dróg o nieuregulowanym stanie prawnym. Organ podkreślił, że nie można przewidzieć, czy Województwo [...]składając wniosek do Wojewody o potwierdzenie nabycia działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w [...]z mocy prawa, otrzyma decyzję potwierdzającą to nabycie. Wnioskowane wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego nie służą zatem na tym etapie bezpośrednio celowi publicznemu, jakim jest ujawnienie praw majątkowych do ww. nieruchomości w księdze wieczystej, przysługujących Województwu [...]. Zgodnie z ogólną zasadą odpłatności za materiały z operatu ewidencyjnego, wnioskowane wypisy i wyrysy powinny być wydane odpłatnie. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaznaczył, że nie ma podstaw do umorzenia postępowania, o które wniosła strona, ponieważ nadal istnieje podmiot i przedmiot postępowania. Zatem Starosta był zobowiązany wydać decyzję zgodnie z art. 40f ust. 1 ustawy - prawo geodezyjne i kartograficzne. Mając na uwadze powyższe argumenty i obowiązujące przepisy prawa, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo [...], zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy - prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez jego niezastosowanie i naliczenie opłaty oraz uznanie, iż wypisy z rejestru gruntów i wyrysy z mapy zasadniczej, wydane na potrzeby postępowania administracyjnego przed Wojewodą [...]celem wydania decyzji na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. poz. 133, Nr 872 ze zm.) - nie są wydawane Województwu w związku z jego działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa własności Województwa w księdze wieczystej, podczas gdy zarówno literalna jak i celowościowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż celem przedmiotowych przepisów było stworzenie możliwości nieodpłatnego udostępnienia danych ewidencyjnych w celu realizacji zadań publicznych, w tym wszelkich działań mających na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Województwa w księdze wieczystej. Wskazując na powyższe, strona skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym) wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o zobowiązanie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do wydania w określonym terminie decyzji uchylającej decyzję Starosty [...]z dnia [...]grudnia 2017 r., nr [...], w zakresie odmowy zastosowania art. 40b ust. 2 pkt 4 ustawy pgik i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, a nadto o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu, skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw i w całości należało podzielić ustalenia dokonane przez organy w obu instancjach, stąd też nie ma potrzeby ich powtarzania. Nie ulega wątpliwości, że w skierowanych do Starosty [...] wnioskach o wydanie wypisu/wyrysu z ewidencji gruntów i budynków, Województwo [...]uzasadniło swój interes prawny w dostępie do żądanych danych wskazując, że "powyższe dokumenty niezbędne są w celu złożenia wniosku do Wojewody [...]o wydanie deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej nabycie przedmiotowych nieruchomości (...)". Z art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.; dalej: pgik), organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie zaś z art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a powołanej ustawy, nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Bezsprzecznie też w okolicznościach niniejszej sprawy nie wchodziła w rachubę inna (spośród wskazanych w art. 40 b ust. 2 pgik) podstawa prawna niepobierania przedmiotowej opłaty, zresztą nie wskazuje jej nawet sama strona skarżąca. Spór pomiędzy organem a stroną skarżącą sprowadzał się do kwestii interpretacji art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a pgik, przy czym skarżąca wykładała ten przepis szeroko, argumentując, że uzyskanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) mieści się w pojęciu działań mających na celu ujawnienie prawa do nieruchomości w księdze wieczystej. W ocenie Sądu, organy prawidłowo zinterpretowały użyte w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a pgik sformułowanie "w związku z działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości (...) w księdze wieczystej" uznając, że należy je rozumieć wąsko, co uzasadniało odmowę zastosowania tego przepisu do wniosków Województwa [...]skierowanych do Starosty [...], jako organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. Faktu tego nie zmienia ewentualna odmienna praktyka innych organów prowadzących ten zasób. Na prawidłową wykładnię powołanego wyżej przepisu jednoznacznie wskazuje analiza porównawcza tej regulacji z art. 24 ust. 3a pkt 4 pgik, który obowiązywał do 6 czerwca 2010 r.. Ten ostatni przepis stanowił, że wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego wydawało się nieodpłatnie na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami dotyczącymi praw do nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Na skutek art. 23 pkt 10 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489), powołany wyżej art. 24 pgik otrzymał nowe brzmienie, m.in. wyeliminowano z niego ust. 3a. Tym samym obecnie obowiązujący art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a pgik zawęził instytucję niepobierania opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego. W poprzednim stanie prawnym zwolnienie to dotyczyło organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich wszelkimi działaniami dotyczącymi praw do nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Odnosiło się więc ono również do wniosku o wydanie deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie ustawy - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Aktualnie natomiast zwolnienie to dotyczy jedynie samego ujawnienia prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej, a nie wszelkich działań mających na celu np. uzyskanie czy potwierdzenie tytułu własności takiej nieruchomości. Bez znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy pozostaje deklaratoryjny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 73 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r.. Istotne jest bowiem to, że prawidłowa była argumentacja organu, postulująca ścisłą wykładnię wyjątku od ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty i rozstrzygania powstałych wątpliwości na korzyść zasady odpłatności. Na taką właśnie ścisłą interpretację art. 40b ust. 2 pkt 4 lic a pgik wskazał też Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2016 r., I OSK 1396/16 (LEX nr 2199310). Na zakończenie podnieść trzeba, że Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, ani w poprzedzającym jej wydanie postępowaniu administracyjnym - jakichkolwiek uchybień, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ppsa, należało orzec jak w sentencji.