IV SA/Wa 1414/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman,, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej również jako: SKO, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], nakładającą na [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej również: skarżącą) administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieprzekazanie w I kwartale roku 2013 zmieszanych odpadów komunalnych (kod [...]) do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Pismem z dnia 24 października 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował Wójta Gminy [...], że [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. w I i II kwartale 2013 r. zmieszane odpady komunalne przekazywała do zastępczych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nałożył na skarżącą administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieprzekazanie zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł m. in., że w rozpatrywanej sprawie odpady o kodzie [...] zostały w I kwartale 2013 r. przetworzone w instalacji, która nie została w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017, z uwzględnieniem lat 2018-2023 (dalej w skrócie WPGO) wskazana jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych do obsługi regionu warszawskiego. Ponadto skarżąca nie wskazała na istnienie przesłanek pozwalających na przekazywanie odpadów do instalacji zastępczej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wskazując na fakt, że zdarzenie miało miejsce przed 1 lipca 2013 r. i skarżąca wykorzystując własną instalację była przekonana o prawidłowym działaniu. Przepisy nie precyzowały wówczas czy odpady należy przekazywać wyłącznie do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów czy też możliwe jest przekazywanie odpadów do stacji zastępczych. Skarżąca podniosła, że została wpisana do WPGO – jako instalacja zastępcza w regionie warszawskim (uchwała Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r. oraz uchwała Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w sprawie wykonania WPGO). Następnie, w kolejnej uchwale Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] – skarżąca została wpisana jako instalacja regionalna w regionie [...]. SKO rozpatrując odwołanie wskazało, że w rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że strona skarżąca nie przekazała w I i II kwartale 2013 r. zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy [...] do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów dla regionu [...], lecz do instalacji zastępczej wskazanej w WPGO. Istotą sporu, zdaniem SKO, jest natomiast to, czy strona skarżąca miała obowiązek skierowania zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów. Skarżąca uważa bowiem, że takiego obowiązku nie miała, gdyż ówcześnie obowiązujące przepisy umożliwiały skierowanie odpadów także do instalacji zastępczych. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu przepisów art. 9 e ust. 1 pkt 2, art. 9l ust. 2 i art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.), dalej u.c.p.g, art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.) i art. 20 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (DZ. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.), podniósł, że z chwilą wejścia w życie uchwały wskazującej regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych w zakresie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych jako właściwą dla regionu, przekazywanie do tej instalacji odpadów z terenu gminy [...] stało się obowiązkiem skarżącej spółki jako podmiotu odbierającego odpady od mieszkańców gminy. SKO zgodziło się ze skarżącą, że obowiązek ten, wynikający z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem art. 9I ust. 2 tej ustawy przewiduje sytuację, w której podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest uprawniony do przekazywania do instalacji zastępczej zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, przeznaczonych co do zasady do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a także, że stosownie do art. 38 ust. 2 pkt ustawy o odpadach, za przyczyny uzasadniające przekazywanie wspomnianych odpadów do składowania do instalacji zastępczej mogą zostać uznane różne stany faktyczne, które doprowadziły do sytuacji, o jakiej mowa w przywoływanym unormowaniu. Obowiązkiem regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych wynikającym z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz z ustawy o odpadach jest przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, zebranych z danego regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Istnieje zatem domniemanie, że moce przerobowe regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych są wystarczające do przerobienia wszystkich zbieranych na określonym terenie odpadów, o ile podmiot ją prowadzący nie odmówi ich przyjęcia (z powodu awarii lub z innych przyczyn). Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej. Uznanie, że podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości same mogą tę kwestię oceniać doprowadzić mogłoby do sytuacji, że do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych kierowane byłyby tylko niektóre odpady, w niewielkich ilościach - według uznania podmiotów odbierających je od właścicieli nieruchomości - co w konsekwencji doprowadziłoby do wykorzystania jedynie części mocy przerobowych regionalnej instalacji. Organ odwoławczy wskazał, że gdyby regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych uległa awarii lub gdyby zachodziły inne przyczyny, z powodu których regionalna instalacja nie mogłaby przyjmować odpadów, to strona skarżącą byłaby uprawniona do skierowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do instalacji zastępczej. Jednak powyższe przyczyny musiałyby istnieć obiektywnie i nie mogłyby wynikać jedynie z ustaleń poczynionych przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Organ odwoławczy podniósł, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w kontrolowanym okresie regionalna instalacja uległa awarii lub zachodzą inne przyczyny, z powodu których regionalna instalacja nie przyjmie odpadów. Odnosząc się do wysokości kary SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że odpowiednią karą będzie kara w wysokości [...] zł. [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. złożyła skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podkreśliła, że przedmiotowe przekazanie odpadów miało miejsce w okresie przed wejściem w życie systemu zbierania i zagospodarowania odpadów, czyli przed 1 lipca 2013 r. Skarżąca była przekonana o prawidłowym działaniu, gdyż wykorzystała instalację własną, która do połowy I kwartału 2013 r. miała status instalacji zastępczej, następnie stała się instalacją regionalną. Skarżąca podała, że [...] lutego 2013 r. na podstawie znowelizowanej ustawy o odpadach, Sejmik Województwa [...] podjął uchwałę nr [...], zmieniającą m. in. załącznik nr 2, gdzie Zakład mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w N.., prowadzony przez [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. został wpisany jako instalacja regionalna zgodnie z art. 230 ustawy o odpadach. Zdaniem skarżącej, kara przewidziana w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. penalizuje sytuację, w której przedsiębiorca odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Przepis ten, zdaniem skarżącego, nie wskazuje przy tym, czy ma to być regionalna instalacja wskazana w uchwale sejmiku jako podstawowa czy też zastępcza, jak również nie wskazuje na rodzaj tej instalacji. Skarżąca wskazała, że [...] sp. z o. o. przekazała odpady do instalacji regionalnej, zgodnie z art. 230 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, wskazanej w uchwale sejmiku jako właściwej dla regionu warszawskiego. Reasumując, skarżący stwierdził, że na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., ukarać karą pieniężną można tego przedsiębiorcę, który nie przekazuje odebranych zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, względnie przekazuje je do instalacji nie wskazanej w WPGO lub spoza regionu, w którym prowadzi działalność. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane zgodnie z prawem. Przepis art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. stanowi, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W myśl art. 9l ust. 2 u.c.p.g., w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Prowadzący instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, która została wskazana jako instalacja zastępcza, jest obowiązany przyjąć przekazywane do tej instalacji odpady. Wedle art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Stosownie do art. 9 zc u.c.p.g., przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. W rozpoznawanej sprawie, w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] października 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że w I i II kwartale 2013 r. zmieszane odpady komunalne (o kodzie [...]) były przekazywane do zastępczych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu [...] m. in. przez [...] sp. z o. o. z siedzibą w W.. Skarżąca potwierdziła, że w tym okresie przedmiotowe odpady zostały poddane przetwarzaniu w instalacji własnej, co zostało potwierdzone w sprawozdaniu za I i II kwartał 2013 r. Spółka podkreśliła jednocześnie, że w analizowanym okresie (marzec 2013 r.) uzyskała status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, zgodnie z uchwałą Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2014-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023. Wcześniej natomiast – na podstawie uchwał Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i nr [...] została wpisana jako instalacja zastępcza w regionie [...]. Skarżąca wykorzystując własną instalację, była przekonana o prawidłowym działaniu, gdyż – jej zdaniem – przepisy nie precyzowały, czy odpady należy przekazywać wyłącznie do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów, czy też możliwe jest przekazywanie odpadów do instalacji zastępczych. Zatem spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia, czy skarżąca spółka w badanym okresie tj. I kwartał 2013r. miała obowiązek skierowania zmieszanych odpadów komunalnych (o kodzie [...]) do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącej brak jest podstaw do uznania, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach umożliwiały dowolne kierowanie określonych odpadów czy to do instalacji regionalnej, czy do instalacji zastępczej. Cytowane wyżej przepisy art. 9e ust. 2 u.c.p.g. wskazywały, że obowiązkiem podmiotu zbierającego zmieszane odpady komunalne jest przekazywanie ich do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Tak samo w odniesieniu do kary przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., dotyczy ona określonych w tym przepisie odpadów nieprzekazanych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Przekazywanie odpadów do instalacji zastępczych – a taki status do dnia wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. posiadała skarżąca – możliwe byłoby , w myśl art. 9l ust. 2 u.c.p.g.- w brzmieniu wówczas obowiązującym - w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. W takich wypadkach odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do uznania, aby w I kwartale 2013 r. zachodziła sytuacja uprawniająca skarżącą do skorzystania z zastępczej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Jak już była wcześniej o tym mowa, nie ulega wątpliwości, że do czasu wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., co nastąpiło w dniu 14 marca 2013 r. skarżąca posiadała status instalacji zastępczej - co wynika z załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023. Uchwała ta został podjęta na podstawie art. 15 ust. 1, 2 i 3 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 188, poz. 1243 z późn. zm.), który stanowił, że wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania stanowiącą akt prawa miejscowego, która określa: 1) regiony gospodarki odpadami komunalnymi; 2) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn; 3) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniające wymagać ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych. Zatem wbrew stanowisku skarżącej, przepisy jednoznacznie wskazywały, że skarżąca miała obowiązek przekazywania w I kwartale 2013 r. odebranych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy [...] zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej – a nie zastępczej – instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Chybiony jest również zarzut skarżącej, że decyzja o ukaraniu dotyczyła również II kwartału 2013 r., kiedy to skarżąca posiadała już status instalacji regionalnej, który nabyła w połowie pierwszego kwartału, bowiem w rozstrzygnięciu decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. wyraźne wskazano, że nałożona kara pieniężna dotyczy nieprzekazania zmieszanych odpadów komunalnych w I kwartale 2013 r. Również fakt, że skarżąca zyskała status instalacji regionalnej jeszcze w pierwszym kwartale 2013 r. nie uzasadnia uchylenia kwestionowanych decyzji, bowiem nie budzi wątpliwości fakt, że w I kwartale 2013 r., do czasu uzyskania statusu instalacji regionalnej (w dniu 14 marca 2013 r.) przekazywała odpady do instalacji zastępczej, do czego nie była uprawniona. Jak już wyżej wskazano, przedsiębiorca, który nie przekazuje zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji odpadów komunalnych podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek (art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.) Należy także zauważyć, że w omawianej sprawie organ ukarał skarżącą najniższą karą pieniężną przewidzianą w tym przepisie, tj. karą w wysokości [...] zł. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego ani naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzecz, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.