IV SA/Wa 1414/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustalenie przebiegu granic działek oddala skargę I. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Geodety Kraju (dalej: "GGK") z dnia [...]marca 2018 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą GGK utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "Wojewódzki Inspektor") z dnia [...]września 2017 r., znak: [...] orzekającą z urzędu o stwierdzeniu nieważności części decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z dnia [...]listopada 2015 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu przebiegu granic działek położonych w obrębie [...]gm. [...]. II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. II.1. Starosta [...]decyzją z dnia [...]listopada 2015 r. orzekł o: 1) ustaleniu przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...],[...],[...]i [...]; 2) ustaleniu przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...]i [...]; 3) ustaleniu przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...]i [...]; 4) ustaleniu przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...],[...] i [...]; 5) umorzeniu postępowania w części dotyczącej ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...]z działką ewidencyjną nr [...]; 6) umorzeniu postępowania w części dotyczącej ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...]; 7) modyfikacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie dokładności zapisu powierzchni działki numer [...]z ujawnionej obecnie 0,65 ha na powierzchnię 0,6454 ha. Od wyżej wymienionej decyzji Starosty odwołanie złożyli współwłaściciele działki ewidencyjnej nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołań Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia [...]stycznia 2016 r. orzekł o uchyleniu decyzji Starosty w części opisanej w punktach 1, 2, 3, 4 i 7 tej decyzji i umorzeniu w tej części postępowania organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Z. W. (dalej: "skarżącą") wyrokiem z 10 sierpnia 2016 r. (II SA/Ke 196/16) orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...]stycznia 2016 r. w części uchylającej decyzję Starosty [...]w punkcie 1 - w części dotyczącej ustalenia przebiegu granicy działki nr [...]z działkami nr [...],[...]i [...], oraz w punktach 2, 3 i 4 i umarzającej w tej części postępowanie organu I instancji oraz o umorzeniu postępowania sądowego w pozostałym zakresie. Powodem wydania wspominanego wyroku przez WSA w Kielcach było wydanie przez organ II instancji decyzji poza zakresem interesu prawnego wnoszących odwołanie. Skarga kasacyjna organu od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r. (I OSK 2666/16). NSA podkreślił, że samo objęcie wszystkich rozstrzygnięć jednym aktem administracyjnym nie spowodowało uzyskania przez osoby odwołujące się interesu prawnego w sprawach objętych pozostałymi rozstrzygnięciami dotyczącymi odcinków granic nieruchomości nie stanowiących ich własności. II.2. Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia [...]września 2017 r. z urzędu orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty z dnia [...]listopada 2015 r. w części: - określonej w punkcie 2 rozstrzygnięcia tej decyzji dotyczącej ustalenia przebiegu granic działki nr [...]na odcinku stanowiącym fragment przebiegu granicy tej działki z działką nr [...]; - określonej w punkcie 3 rozstrzygnięcia tej decyzji dotyczącej ustalenia przebiegu granic działki nr [...]na odcinku stanowiącym fragment przebiegu granicy tej działki z działką nr [...]; - określonej w punkcie 4 rozstrzygnięcia tej decyzji dotyczącej ustalenia przebiegu granic działki nr [...]na odcinku stanowiącym fragment przebiegu granicy tej działki z działką nr [...]. Powodem wydania wskazanej wyżej decyzji nadzorczej było rażące naruszenie § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016, poz. 1034 ze zm., dalej: "Rozporządzenie"), polegające na braku wyznaczenia we wskazanej części punktów granicznych. II.3. Odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Inspektora złożyła Z. W.. II.4. Główny Geodeta Kraju, utrzymując zaskarżoną decyzją rozstrzygniecie Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...]września 2017 r., podzielił pogląd organu I instancji, że wykonawca prac geodezyjnych nie ustalił w części przebiegu granic działek ewidencyjnych, a dokumentacja przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]nie spełnia wymogów dokumentacji powstałej w wyniku prac geodezyjnych polegających na ustaleniu przebiegu granic działek ewidencyjnych. Zdaniem GGK, dokumentacja określająca przebieg granic pomiędzy konkretnymi działkami ewidencyjnymi na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego, sporządzona w trybie § 39 Rozporządzenia, powinna zawierać informacje pozwalające na ujawnienie w ewidencji numerycznego opisu tych granic, poprzez współrzędne położenia wszystkich punktów granicznych wyznaczających przebieg tej granicy, to znaczy punktu początkowego, punktu końcowego oraz wszystkich punktów załamania granicy. Zatem wykonawca, ustalając przebieg granicy pomiędzy działką ewidencyjną nr [...]i działką ewidencyjną nr [...]powinien ustalić położenie wyznaczających ją punktów granicznych. Jak wynika ze znajdującego się w operacie technicznym nr [...] szkicu granicznego stanowiącego załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych z dnia [...]września 2015 r., granica pomiędzy działką ewidencyjną nr [...]i działką ewidencyjną nr [...]biegnie od punktu na styku tej granicy z granicą działki ewidencyjnej nr [...]do punktu na styku tej granicy z granicą działki ewidencyjnej nr [...]. Z dokumentacji tej wynika również, że wykonawca nie ustalił położenia punktu granicznego leżącego na styku granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...]i [...]z granicą działki ewidencyjnej nr [...]. Wykonawca określił jedynie współrzędne punktu granicznego nr p11, leżącego na granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...]i [...], jednak nie na styku tej granicy z granicą działki ewidencyjnej nr [...]. W ten sposób wykonawca wskazał przebieg fragmentu granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...]i [...], nie ustalił zaś przebiegu całej granicy zgodnie z § 39 Rozporządzenia. W konsekwencji należy stwierdzić, że wykonawca, nie ustalając położenia wyżej wskazanego punktu granicznego wyznaczającego przebieg granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...]i [...], nie ustalił przebiegu tej granicy. Analogiczna sytuacja dotyczy granicy działki ewidencyjnej nr [...]z działką ewidencyjna nr [...]oraz działki ewidencyjnej nr [...]z działką ewidencyjną nr [...]. Jak wynika ze wskazanej wyżej dokumentacji granica pomiędzy działką ewidencyjną nr [...]i działką ewidencyjną nr [...]biegnie od punktu na styku tej granicy z granicą działki ewidencyjnej nr [...]do punktu na styku tej granicy z granicą działki ewidencyjnej nr [...]. W tym przypadku wykonawca nie ustalił położenia punktu granicznego leżącego na styku granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...]i [...]z granicą działki ewidencyjnej nr [...]. Wykonawca określił jedynie współrzędne punktu granicznego nr p2, leżącego na granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...]i [...], jednak nie na styku tej granicy z granicą działki ewidencyjnej nr [...]. Natomiast granica pomiędzy działką ewidencyjną nr [...]i działką ewidencyjną nr [...]biegnie od punktu na styku tej granicy z granicą działki ewidencyjnej nr [...]do punktu na styku tej granicy z granicą działki ewidencyjnej nr [...]. W przypadku tej granicy wykonawca nie ustalił położenia punktu granicznego leżącego na jej styku z granicą działki ewidencyjnej nr [...]. Wykonawca określił jedynie współrzędne punktu granicznego nr p3, leżącego na granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...]i [...], jednak nie na styku tej granicy z granicą działki ewidencyjnej nr [...]. Podsumowując, w wyżej wskazanych przypadkach wykonawca nie ustalił położenia wszystkich punktów granicznych, poprzez wskazanie ich współrzędnych, określających przebieg granic pomiędzy poszczególnymi działkami ewidencyjnymi, a więc w konsekwencji nie ustalił przebiegu granic pomiędzy tymi działkami. III.1. Z decyzją Głównego Geodety Kraju nie zgodziła się Z. W., zarzucając m. in. naruszenie § 39 ust. 1 Rozporządzenia oraz art. 16 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że operat autorstwa geodety uprawnionego Ł. Ć. został przyjęty i włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę pod identyfikatorem ewidencyjnym [...], po uprzedniej jego weryfikacji. Skarżąca podkreśliła, że według jej wiedzy, nie podjęto żadnych prawem przewidzianych działań mających na celu wyłączenie tej dokumentacji z państwowego zasobu geodezyjnego. W skardze zwrócono również uwagę na wyjątkowy charakter instytucji stwierdzenia nieważności. III.2. W odpowiedzi na skargę GGK wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.3.1. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1832/16, CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Po drugie, przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. IV.3.2. W niniejszej sprawie opisane wyżej przesłanki zostały spełnione. Po pierwsze, decyzja Starosty, nie określając w części punktów granicznych, w sposób oczywisty narusza § 39 ust. 1 Rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Po drugie, wyznaczenie punktów granicznych jest koniecznym elementem ustalenia przebiegu granicy wynikającym wprost z normy powszechnie obowiązującego prawa. Przepis § 39 ust. 1, w relewantnej dla niniejszej sprawy części, ma charakter materialny, dotyczy bowiem ukształtowania przestrzennego zakresu prawa własności. Spełniony jest w końcu trzeci warunek niezbędny do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa, a dotyczący skutków wywieranych przez kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzję. Wyznaczenie granic przestrzennych nieruchomości to kluczowy element determinujący zakres prawa własności, czyli podstawowego prawa majątkowego, chronionego również na poziomie Konstytucji RP (art. 21 i 64). Brak wyznaczenia punktów granicznych co do części działki oznacza, że granica w tej części nie została w rzeczywistości ustalona. W niniejszej sprawie chodzi o to, że brak jest współrzędnych punktów granicznych znajdujących się: na styku granic działek ewidencyjnych nr [...],[...]i [...]; na styku granic działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...]oraz na styku granic działek ewidencyjnych nr [...], [...]i [...]. Stan taki podważa zaufanie do działań organów władzy publicznej i godzi w pewność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, czyli wartości o zasadniczym znaczeniu w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). IV.3.3. Bezzasadne są również zarzuty skargi związane z przyjęciem przedmiotowego operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Procedura przyjęcia prac geodezyjnych do wspominanego zasobu jest uproszczonym postępowaniem administracyjnym, w którym udział bierze wykonawca prac geodezyjnych oraz organ służby geodezyjnej i kartograficznej. W postępowaniu w sprawie przejęcia materiałów do zasobu co do zasady nie stosuje się kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjęcie materiałów następuje w drodze czynności materialno – technicznej (art. 12b ust. 5 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne kartograficzne - Dz.U. z 2017 r., poz. 2101, dalej: "p.g.k."; por. np. J. Krupiński, Postępowanie w sprawie przyjęcia materiałów do powiatowej części państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, cz. I – charakterystyka zasobu powiatowego, Nieruchomości 2018, nr 2, s. 40, Legalis). Jedynie w przypadku stwierdzenia przez inspektora w trakcie postępowania dotyczącego przyjęcia materiałów do zasobu, że występują przesłanki uzasadniające odmowę przyjęcia do zasobu materiałów sporządzonych przez wykonawcę prac, organ wydaje decyzję administracyjną (art. 12b ust. 8 p.g.k.). Żaden przepis prawa nie wyłącza oceny przydatności operatu przyjętego do zasobu w postępowaniu dotyczącym wpisu do ewidencji gruntów i budynków oraz w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji wydanej w postępowaniu ewidencyjnym. Jeżeli organ służby geodezyjnej i kartograficznej dostrzeże w postępowaniu jurysdykcyjnym istotne wady operatu, zobowiązany jest – zgodnie z zasadą legalizmu oraz zasadą prawdy obiektywnej (art. 6 i 7 k.p.a.) – wydać stosowaną decyzję administracyjną. Reasumując, fakt przyjęcia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny – przyjęty do zasobu – jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot. Czynność przyjęcia do zasobu nie korzysta zatem z waloru z przymiotów ostateczności i prawomocności (por. np. wyrok NSA z 24 lutego 2016 r., I OSK 1315/14; wyroki WSA w Krakowie z 17 listopada 2010 r., III SA/Kr 711/09 oraz z 16 kwietnia 2008 r., III SA/Kr 119/08 - CBOSA). IV.4. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.