IV SA/Wa 1416/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2016 r., znak [...], którą na podstawie art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "kpa" oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz.782), dalej "ugn" uchylono decyzję Starosty W. nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej współwłasność R.G. i J.G. stanowiącej działkę o nr ew. [...] o pow. 103 m2 i nr ew. [...] o pow. 103 m2 oraz działkę o nr ew. [...] o pow. 123 m2, obręb K. gmina S. w celu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w Planie Zagospodarowania Przestrzennego na drogę – ulica [...] oraz ustaleniu odszkodowania w wysokości 29 233.51 zł. Stan sprawy przestawiał się w sposób następujący. Starosta W. orzekł o pozbawieniu prawa własności J.G. i R.G. (współwłaścicieli po ½ części) w stosunku do wyżej opisanej nieruchomości oraz ustalił odszkodowanie w wysokości 29 33,51 zł płatne w stosunku do przysługujących współwłaścicielom udziałów w terminie 14 dni liczonymi od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. Od decyzji odwołanie wnieśli J.G. i R.G., którzy na etapie postępowania odwoławczego przedstawili wykonane przez Regionalne Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w L. w dniu 30 stycznia 2016 r. dwie oceny prawidłowości sporządzenia dwóch operatów szacunkowych z 12 września 2015 r. i 2 aneksów do niech z dnia 3 listopada 2015 r. sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego K.K. Organ II instancji stwierdził, że skoro sporządzone w toku postępowania administracyjnego operaty zostały skutecznie podważone opiniami organizacji rzeczoznawców majątkowych, sporządzonych na zlecenie współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej, to w świetle przepisu art. 157 ust. 1 a ugn straciły charakter opinii o wartości nieruchomości niezależnie od tego na jakim etapie postępowania administracyjnego została przedłożona ich negatywna opinia. Organ w związku z tym stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji będzie musiał zlecić sporządzenie ponownego operatu celem ustalenia odszkodowania. Skarga J.G. została prawomocnie odrzucona postanowieniem WSA w Warszawie z 21 czerwca 2016 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł ostatecznie skutecznie R.G. zaskarżając decyzję w całości w związku z brakiem rozstrzygnięcia w ramach postępowania odwoławczego o ustaleniu wysokości kosztów tego postępowania, osoby zobowiązanej do ich poniesienia oraz terminie i sposobie ich uiszczenia w związku z wnioskiem z 15 lutego 2016 r. o rozstrzygnięcie w decyzji w tym przedmiocie. Wniosek dotyczył zwrotu po 2 500 zł za zlecenie ocen operatów przez Regionalne Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych i zarzucając naruszenie art. 6,7, 8 i 246 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji uchylił się od obowiązku oceny sporządzonych w ramach postępowania administracyjnego operatów. J.G. i R.G. sami zlecili wykonanie ich oceny przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych (umowy z 1 grudnia 2015 r.). Informację o zleceniu przekazali organowi. Mimo to organ nie zawiesił postępowania administracyjnego i wydał decyzję, czym naruszył art. 7, 10, 97 § 1 kpa. Ponadto Wojewoda [...] [...] marca 2016 r. wydał postanowienie, znak [...], które stwierdzało niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Starosty odmawiające zawieszenia postępowania. Dwie oceny prawidłowości sporządzonego operatu zostały niezwłocznie przekazane organowi wraz z żądaniem rozstrzygnięcia w decyzji Wojewody o zwrocie poniesionych kosztów wynikłych z konieczności ich sporządzenia. Dołączono także faktury potwierdzające poniesione koszty. Ponieważ oceny te stały się dowodami które pojawiły się na etapie postępowania przed organem II instancji to ten organ powinien ponieść koszty z tym związane. Przekazanie pisma z wnioskiem o rozstrzygnięcie o kosztach Staroście W. na podstawie art. 21 § 1 kpa jest dla strony niezrozumiałe skoro dowód ten pojawił się na etapie postępowania administracyjnego. Nie wskazano także dlaczego właściwym do rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów jest Starosta. Zdaniem skarżącego nie było podstaw do przekazania organowi I instancji kompetencji o rozstrzyganiu w tym względzie mając na uwadze art. 264 § 1 kpa. Tryb ten narusza art. 12 § 1, 7, 123, 264 § 1 kpa. Pismem z dnia 1 grudnia 2016 r. R.G. uzupełnił skargę wskazując na naruszenie art. 12 § 1 i 7 kpa. Podtrzymał wniosek o zastosowaniu art. 246 § 1 kpa i zobowiązanie organu II instancji do ustalenia postanowieniem kosztów postępowania, osoby zobowiązanej do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Skarżący kwestionuje decyzję organu II instancji w zakresie w jakim nie zawiera ona rozstrzygnięcia o kosztach dowodu przedstawionego przez stronę w postępowaniu przed organem II instancji tj. oceny operatów sporządzonych w toku postępowania administracyjnego na potrzeby ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości. Kwestę ponoszenia kosztów postępowania w postępowaniu administracyjnym rozstrzyga art. 264 k.p.a. Koszty postępowania ustala organ który wydał decyzję i następuje to w formie postanowienia na które przysługuje zażalenie. Zasady ponoszenia kosztów zawiera z kolei art. 262 i 263 k.p.a. W niniejszej sprawie organ II instancji wydał decyzję kasatoryjną. Wniosek o ustalenie obowiązku ponoszenia kosztów postępowania został przez stronę złożony w toku tego postępowania. W decyzji organu II instancji brak jest rozstrzygnięcia co do kosztów postępowania. Organ ten nie wydał także rozstrzygnięcia w formie postanowienia. Ponieważ ustawodawca w art. 264 § 1 k.p.a. jasno wskazał, że postanowienie o kosztach postępowania wydaje się równocześnie z wydaniem decyzji, brak tego rozstrzygnięcia w decyzji nie może w świetle tego uregulowania stanowić podstawy do jej uchylenia. Ponieważ organ II instancji uchylił się od rozstrzygnięcia (bez względu na jego treść), strona powinna w związku z tym wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. a gdy organ nie uczyni zadość wezwaniu złożyć skargę na bezczynność organu. Wskazać należy jednocześnie, że wadliwe przekazanie wniosku do organu I instancji nie stanowi, w świetle postępowania w przedmiocie bezczynności, działania organu uzasadniającego stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca. Poza tym należy zwrócić uwagę, że odstępstwa od zasady ogólnej, która określa na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego (art. 262 § 1 k.p.a.) może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego który w sposób wyraźny i jednoznaczny nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów (por. uchwała (7) NSA z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, w ONSAiWA 2007, Nr 2, poz. 26). Inaczej mówiąc jeżeli ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ani innych ustaw nie przewidują, że dane koszty mają zostać pokryte przez stronę, koszty te powinien ponieść organ. Ustawodawca nie może nakładać na stronę tego rodzaju obowiązków w sposób dorozumiany. Musi to zrobić w sposób jasny, jednoznaczny. Tego rodzaju obowiązków nie można domniemywać i stosować wykładni rozszerzających przepisów dotyczących obowiązku zwrotu kosztów postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2011r., sygn. akt I OSK 1618/10 w CBOSA). W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna ponieważ ustawa kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wydania rozstrzygnięcia o kosztach postępowania w formie decyzji. Decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem pod względem merytorycznym, gdyż dowód w postaci oceny opinii przez stowarzyszenie rzeczoznawców majątkowych podważył najistotniejszy dowód w sprawie, co skutkuje koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji i zlecenia dokonania nowego operatu szacunkowego na okoliczność wartości utraconego prawa własności nieruchomości. Kwestie dotyczące istnienia podstaw do zawieszenia postępowania nie mają wpływu na trafność i zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Należy się jednak zgodzić ze stroną, że w przypadku gdy strona wystąpiła do Stowarzyszenia o ocenę sporządzonego operatu organ powinien wstrzymać się z wydaniem rozstrzygnięcia. Dowód ten był kluczowym przy ustaleniu czy decyzja organu I instancji została wydana na podstawie wiarygodnego operatu szacunkowego. Uchybienie to nie miało ostatecznie wpływu na treść rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Sąd nie stwierdził aby organ dopuścił się, wydając zaskarżoną decyzję, naruszenia pozostałych wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tym art. 78 § 1 kpa, dotyczyły postępowania przed organem I instancji a nie II instancji. Skoro decyzja organu I instancji została wyeliminowana z obrotu prawnego przez organ II instancji, co jest zgodne z prawem, nie ma potrzeby szczegółowego odnoszenia się do tych zarzutów. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.