IV SA/Wa 1418/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania p. M. B. (dalej "skarżącego"), reprezentowanego przez adw. J. B. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. W. (dalej "Zarządu Dzielnicy") z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], ustalającej na wniosek M. D. (dalej "inwestora") warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji budowlanej, planowanej na dz. ew. nr [...] i cz. dz. ew. nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. W., utrzymało decyzję Zarządu Dzielnicy w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] marca 2015 r., przedstawia się w sposób następujący: 1. Pismem z dnia 10 października 2014 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek M. D. z dnia 17 września 2014 r. postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej, polegającej na budowie trzech budynków handlowo - usługowych wraz z infrastrukturą techniczną (zbiornik pożarowy, zewnętrzne instalacje) i szamba szczelnego o poj. do 10 m sześć, oraz parkingów, dróg manewrowych, chodników i pylonu reklamowego na dz. ew. nr [...] i cz. dz. ew. nr [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. W. (dalej "planowana inwestycja" oraz "teren planowanej inwestycji"). Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie to nie zostało skierowane do skarżącego, który jest właścicielem działki ew. nr [...] z obrębu [...], tj. działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. 2. Pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy zawiadomił strony, na podstawie art.10 § 1 k.p.a. o zgromadzeniu w sprawie materiału dowodowego oraz o uprawnieniu stron do wypowiedzenia się co do tego materiału. Konsekwentnie również i to zawiadomienie nie zostało skierowane do skarżącego. 3. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Zarząd Dzielnicy ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, nie doręczając jej odpisu skarżącemu. 4. Pismem z dnia 22 stycznia 2015 r. (które wpłynęło do organu w tym samym dniu) skarżący wniósł do SKO (za pośrednictwem Zarządu Dzielnicy) odwołanie od decyzji Zarządu z dnia [...] grudnia 2014 r., zarzucając organowi pozbawienie go udziału w prowadzonym postępowaniu, a zatem naruszenie w szczególności art.10 k.p.a. Skarżący zaznaczył przy tym, że w dniu 24 listopada 2014 r., a zatem w trakcie procedowania przez organ I instancji skierował drogą elektroniczną (korespondencja zaopatrzona podpisem elektronicznym) do Urzędu Miasta W. zawiadomienie o ustanowieniu pełnomocnika do doręczeń dla korespondencji z Urzędu oraz jednostek Urzędowi podlegających (do odwołania załączono stosowny wydruk komputerowy). III. Zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją z dnia [...] marca 2015 r. SKO rozpatrzyło odwołanie skarżącego od decyzji Zarządu z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymując tę decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje: 1. Podniesione przez skarżącego naruszenie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym art.10 k.p.a. nie stanowi podstawy do uchylenia tej decyzji w postępowaniu odwoławczym, albowiem skarżący nie wykazał, że niepowiadamianie go przez Zarząd Dzielnicy o kolejnych stadiach prowadzonego postępowania pozbawiło skarżącego możliwości żądania od organu przeprowadzenia takich czynności procesowych (wskazanych w sposób konkretny), które mogły by wpłynąć istotnie na wynik sprawy. SKO powołało w tym kontekście orzecznictwo sądowe, odnoszące się do skutków naruszenia przez organy art.10 § 1 k.p.a. 2. SKO zaznaczyło w uzasadnieniu, że zbadało prawidłowość decyzji Zarządu Dzielnicy pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), dalej "ustawy planistycznej", i naruszeń takich nie stwierdziło. IV. Pismem z dnia 17 kwietnia 2015 r. skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] marca 2015 r., podtrzymując swoje stanowisko z odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy z dnia [...] grudnia 2014 r., zgodnie z którym, wbrew ocenie SKO, niezawinione przez skarżącego pozbawienie go udziału w postępowaniu przez organ I instancji, winno obligatoryjnie skutkować uchyleniem decyzji Zarządu Dzielnicy przez SKO oraz przekazaniem Zarządowi sprawy do ponownego rozpoznania (art.138 § 2 k.p.a.). Jednocześnie, wdając się w ocenę merytorycznej prawidłowości rozstrzygnięć organów obu instancji, pozytywnie rozpatrujących wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, skarżący zarzucił organom brak dostatecznie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę należało uwzględnić, albowiem: - zaskarżona decyzja odwoławcza Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., polegającym na wadliwym niezastosowaniu tego przepisu, a naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - utrzymana wskazaną wyżej decyzją SKO decyzja Zarządu Dzielnicy z dnia [...] grudnia 2014 r. wydana została z naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z tej racji obie decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym zaskarżoną decyzją orzekło SKO, było ustalenie w drodze decyzji, w trybie uregulowanym w art.59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku inwestora. Zaznaczyć przy tym należy, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy prowadzi się na ogólnych zasadach, uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji powyższego jedną z podstawowych powinności organu prowadzącego takie postępowanie, jest zadośćuczynienie obowiązkowi, ustanowionego w art.10 § 1 k.p.a., w myśl którego to przepisu organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepisy § 2 i 3 wskazanego wyżej artykułu odnoszą się do wyjątku od tej zasady, która jednakże nie ma w oczywisty sposób zastosowania w niniejszej sprawie ("załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną"). W świetle powyższego przepisu nie może ulegać wątpliwości, że oba orzekające w niniejszej sprawie organy, w tym w pierwszej kolejności Zarząd Dzielnicy zobowiązane były zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania administracyjnego każdej z jego stron. 2. Krąg stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się zgodnie z art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny (obowiązek) ma charakter obiektywny, niezależny od woli podmiotu i wynika z konkretnego przepisu prawa, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. W kwestii określenia osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy przyjęto od dawna w orzecznictwie sądowym, iż stronami w takich sprawach są, co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. 3. Analiza akt postępowania prowadzonego przez Zarząd Dzielnicy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w żadnym stadium tego postępowania nie brał udziału skarżący, pomimo tego, że jest on właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji (tj. właścicielem działki ew. nr [...] z obrębu [...]). Akta ta nie dają przy tym żadnych podstaw do przyjęcia, że Zarząd Dzielnicy podjął działania w celu zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a nieskorzystanie przez skarżącego z przysługujących mu uprawnień było wynikiem okoliczności leżących wyłącznie po stronie skarżącego. Zarząd nie dołożył bowiem żadnych starań celem ustalenia osoby właściciela działki ew. nr [...] z obrębu [...] (i jego adresu), zaniechawszy zgromadzenia w aktach chociażby stosownej informacji z rejestru gruntów (pomimo zgromadzenia w aktach informacji, dotyczących innych sąsiednich nieruchomości). W konsekwencji powyższego do skarżącego nie skierowano dwóch istotnych pism procesowych, tj. zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i prawie do zajęcia w sprawie stanowiska. Ponownie zatem podkreślić należy, że z oczywistym naruszeniem art.10 § 1 k.p.a. Zarząd Dzielnicy nie zapewnił skarżącemu udziału w postępowaniu, całkowicie uniemożliwiając mu korzystanie na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego z przysługujących stronie postępowania administracyjnego elementarnych uprawnień procesowych. 3. Nie sposób podzielić stanowiska SKO, że sytuacja taka jest równoważna w skutkach z sytuacją, w której uchybienie organu polegało nie na pominięciu strony we wszystkich stadiach postępowania, a pominięciu jej tylko w stadium ostatnim (tj. niezawiadomieniu strony o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz o prawie do zajęcia stanowiska w sprawie). Tylko przy takim bowiem, częściowym uchybieniu prawom strony do udziału w postępowaniu możnaby rozważać badanie (co zresztą również jest przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie), czy uchybienie to pozbawiło stronę możliwości dokonania takiej konkretnej czynności procesowej, która mogła istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Chodzi tu zatem o wyjaśnienie, czy strona, która brała udział w postępowaniu administracyjnym i która w toku tego postępowania zapoznała się z całym materiałem dowodowym, na podstawie którego orzekł organ, może przekonująco wykazać, że gdyby po zakończeniu przez organ postępowania wyjaśniającego (a przed wydaniem przezeń orzeczenia) została pouczona w trybie art.10 § 1 k.p.a., to wówczas, niezależnie od wcześniejszego uczestniczenia w postępowaniu, dokonałaby takich dodatkowych czynności procesowych, które mogłyby istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Całkowitym przeciwieństwem powyższego jest stan, w którym, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, strona nie uczestniczyła w postępowaniu w ogóle, nie mając w wyniku powyższego możliwości zapoznania się z aktami sprawy ani też przedstawienia w sprawie stanowiska. Dochodzi tu bowiem nie do częściowego, a do całościowego naruszenia uprawnień procesowych strony, które skutkuje (nawet w przypadku złożenia w terminie odwołania od decyzji organu I instancji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, a następnie brania przez pominiętą stronę udziału w postępowaniu odwoławczym), uniemożliwieniem tej stronie niezbywalnego prawa do ochrony swoich interesów w dwóch instancjach administracyjnych (i dwukrotnego rozstrzygania przez organy w przedmiocie jej stanowiska). 4. Wzgląd na powyższe kwestie uniemożliwia przyjęcie, że na etapie postępowania odwoławczego możliwe jest sanowanie tak daleko idących uchybień procesowych postępowania przed organem I instancji przez sam fakt merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy (tj. wydania orzeczenia na podstawie art.138 k.p.a.). Powyższe dobitnie ilustruje przykład niniejszej sprawy, w której SKO ograniczyło się wyłącznie do symbolicznej oceny istnienia przesłanek do ustalenia warunków zabudowy, w której to ocenie nie można w żaden sposób dopatrzeć się ewentualnego zrekompensowania skarżącemu braku możliwości zajęcia stanowiska w sprawie na etapie I instancji. W tej sytuacji trafnie podnosi skarga, że w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez SKO wystąpiły przesłanki do zastosowania art.138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji Zarządu Dzielnicy z dnia [...] grudnia 2014 r. i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. 5. Z racji wadliwości orzeczeń organów obu instancji należało je wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Zarząd Dzielnicy przeprowadzi ponownie postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na wniosek inwestora, zapewniając udział w postępowaniu wszystkim jego stronom. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1a) i b) oraz 135 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty owe składają się: wpis od skargi w wysokości 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym w wysokości 240 zł, a także opłata za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł.