IV SA/Wa 1419/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej W. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją nr [...], z dnia [...] kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska znak: [...], z dnia [...] grudnia 2012 r., umarzającą postępowanie w sprawie rozłożenia na raty kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, że [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska decyzją znak[...] z dnia [...] sierpnia 2008r., nałożył na W. B. administracyjną karę pieniężną w wysokości 50.000 zł, będącą odbiorcą odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia wymaganego na podstawie przepisów art. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14.06.2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. Decyzja ta została wydana w trybie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 ze zm.). Na skutek odwołania Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydał decyzję znak: [...], z dnia [...] stycznia 2009 r., utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wnioskiem z dnia 12 lutego 2009 r. W. B. wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o rozłożenie płatności kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł na raty. W dniu [...] grudnia 2012 r. ww. organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na brak podstawy prawnej, która uprawniałaby organ do rozłożenia przedmiotowej kary na raty. Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpoznając sprawę na skutek odwołania W. B. od decyzji organu I instancji stwierdził, że ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie odnosi się w żaden sposób do kwestii odraczania lub rozkładania na raty zapłaty kary pieniężnej, nałożonej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w związku z międzynarodowym przemieszczaniem odpadów. Nieodłączną cechą każdego rodzaju świadczenia, w tym również kary pieniężnej, jest określenie terminu jej płatności oraz zasad rozkładania jej na raty, umarzenia, odraczania itp., jako prawnie dopuszczalnych odstępstw w tym zakresie. W związku ż tym dopuszczalność rozłożenia na raty i odroczenia spłaty kary pieniężnej musi wynikać wprost z treści ustawy statuującej określony rodzaj kary pieniężnej lub wynikać z ustawy do stosowania, której odsyła ustawa statuująca określony rodzaj kary pieniężnej. Jak już wspominano, analiza przepisów ustawy o międzynarodowym i przemieszczaniu odpadów wykazała, że ustawa ta nie zawiera w swej treści żadnych przepisów regulujących tryb rozłożenia na raty i odroczenia spłaty kary pieniężnej. Brak w ww. ustawie również odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał również, że wpływy z tytułu kar pieniężnych, nakładanych w trybie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, przekazywane są na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, na podstawie art. 402 ust. 8a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz.150 ze zm.).Wobec faktu, że ww. Fundusz stanowi państwową osobę prawną, należącą do sektora finansów publicznych, stwierdzić należy, że wpływy z tytułu ww. kar są środkami publicznymi zgodnie z zakresem wskazanym w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Mając na uwadze, iż ww. wpływy stanowią w całości przychody Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, nie stanowią one środków budżetowych. Ponadto wpływy z tytułu ww. kar pieniężnych nie mogą być także rozumiane jako niepodatkowe należności budżetowe stanowiące dochody budżetu państwa, o których mowa w art. 60 ww. ustawy o finansach publicznych. W związku z powyższym organ podzielił stanowisko organu I instancji, że w odniesieniu do kar pieniężnych nakładanych w trybie przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 poz. 749). Ponadto Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że nie podziela zarzutów podniesionych w odwołaniu i z tej przyczyny brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. wniosła W. B. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie art. 10 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP co naruszyło prawo proceduralne i wpłynęło na naruszenie zasady legalizmu; 2. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. zwłaszcza w zakresie prawdy obiektywnej oraz poprzez niewyważenie przez organy obu instancji interesu społecznego i słusznego interesu obywatela; 3. naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a. w związku z niewiedzą organów kto powinien i na podstawie jakich przepisów orzekać w sprawie; 4. naruszenie art. 12 w związku z art. 35 § 1 k.p.a., w świetle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki; 5. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, iż była ona dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.; 6. naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak podania adresata decyzji oraz uzasadnienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powody których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy; 7. naruszenie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Administracyjna kara pieniężna, o której rozłożenie na raty wniosła skarżąca, wymierzona została na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. nr 124, poz. 859, ze zm.), zgodnie z którym Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50.000 do 300.000 zł. Skarżącej, została wymierzona kara w wysokości 50.000 zł, decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nakładana na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów kara pieniężna jest sankcją nakładaną w związku z naruszeniem warunków określonych w tej ustawie lub w zezwoleniu na międzynarodowe przemieszczanie odpadów lub niezgodnego z oświadczeniem zawartym w zgłoszeniu dotyczącym planowanego przemieszczania odpadów. Sankcja ta ma charakter pieniężny. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że nieodłączną cechą każdego rodzaju świadczenia, w tym również kary pieniężnej jest określenie terminu jej płatności, zasad rozkładania jej na raty, umarzania, odraczania płatności, przedawnienia, jako prawnie dopuszczalnych odstępstw w tym zakresie. Organ przyjął, iż w związku z tym, dopuszczalność rozłożenia na raty spłaty kary pieniężnej musi wynikać wprost z treści ustawy statuującej określony rodzaj kary pieniężnej lub wynikać z ustawy do stosowania, której odsyła ustawa statuująca określony rodzaj kary pieniężnej. W ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów kwestie dotyczące wykonania kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów rozdziału 9 reguluje art. 35. Zgodnie z tym przepisem wykonanie kary pieniężnej nałożonej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska ulega zawieszeniu do czasu uprawomocnienia się decyzji (ust. 1), karę pieniężną wnosi się na rachunek wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, który wydał decyzje w przedmiocie wymierzenia kary (ust. 2), karę pieniężną uiszcza się w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji (ust. 3), w przypadku bezskutecznego upływu terminu, o którym mowa w ust. 3, kara pieniężna podlega ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 4). Wobec treści art. 35 ust. 1, 2, 3, 4 cyt. ustawy, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie zawiera w swej treści żadnych przepisów regulujących tryb rozłożenia na raty spłaty kary pieniężnej. W ustawie tej nie ma również odesłania do stosowania przepisów innych ustawa w tym zakresie. W ocenie Sądu, nie może to jednak oznaczać, że w przypadku międzynarodowego przemieszczania odpadów nie można rozłożyć spłaty nałożonej administracyjnej kary pieniężnej na raty, gdyż w sposób nieuzasadniony różnicowałoby to podmioty, na które nałożono ten rodzaj kary w porównaniu z podmiotami, na które nałożono administracyjne kary pieniężna np. na podstawie innych ustaw, przykładowo ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Istniejącą lukę prawną należy próbować wypełnić w drodze analogi i zastosować odpowiednie przepisy. Nie może być tak, że władza publiczna w odniesieniu do określonych należności publicznych nie gwarantuje zobowiązanym odpowiednich instytucji materialnoprawnych, w tym m.in. rozłożenia należnych płatności na raty. Taka sytuacja może zagrażać konstytucyjnym zasadom porządku prawnego. Zgodnie z art. 401 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150, ze zm.), zwanej dalej p.o.ś., przychodami Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej zwanym dalej "Narodowym Funduszem", są wpływy z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych pobieranych na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych. Wpływy z administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych m.in. na podstawie art. 32 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, zgodnie z art. 401 ust. 7 pkt 12 p.o.ś. stanowią przychód Narodowego Funduszu. Jak stanowi art. 400 ust. 1 p.o.ś. Narodowy Fundusz jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), zwanej dalej u.f.p. Środki Narodowego Funduszu w wysokości nie mniejszej niż kwota przychodów, o których mowa w art. 401 ust. 7 pkt 12, po pomniejszeniu o koszty obsługi tych przychodów, przeznacza się na dofinansowanie działań w zakresie: a) gospodarowania odpadami w przypadkach, o których mowa w art. 23-25, rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, b) szkolenia organów administracji publicznej wykonujących obowiązki Rzeczypospolitej Polskiej związane z kontrolą i nadzorem nad międzynarodowym przemieszczaniem odpadów, c) zakupu sprzętu i oprogramowania dla organów, o których mowa w lit. b. (art. 401c ust. 9 pkt 4 p.o.ś.). Wojewódzki inspektor ochrony środowiska prowadzi wyodrębniony rachunek bankowy w celu gromadzenia i redystrybucji wpływów, o których mowa w art. 401 ust. 1. Wpływy te, powiększone o przychody z oprocentowania środków na rachunkach bankowych, są przekazywane na rachunki bankowe Narodowego Funduszu, wojewódzkich funduszy oraz na rachunki budżetów powiatów i budżetów gmin, w terminie do końca następnego miesiąca po ich wpływie na wyodrębnione rachunki bankowe zarządu województwa i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, zgodnie z art. 402 ust. 1 p.o.ś. Jednocześnie wojewódzki inspektor ochrony środowiska przed przekazaniem wpływów z kar na rachunek Narodowego Funduszu pomniejsza je o 20 %, a kwotę uzyskaną z tytułu pomniejszenia przekazuje na dochody budżetu państwa – art. 402 ust. 1 p.o.ś. W przypadku nieterminowego przekazania wpływów, o których mowa w ust. 1, wpływy te są przekazywane wraz z odsetkami za zwłokę określonymi w przepisach ustawy - Ordynacja podatkowa – art. 402 ust. 3 p.o.ś. Jak już wyżej była mowa, Narodowy Fundusz jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 u.f.p., co oznacza, że tworzy sektor finansów publicznych. Art. 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. nr 106, poz. 493, ze zm.) definiuje pojęcie państwowej osoby prawnej, jako inną niż Skarb Państwa jednostkę organizacyjną, posiadającą osobowość prawną, której mienie jest w całości mieniem państwowym. Kary pieniężne są przychodami Narodowego Funduszu jako jednostki sektora finansów publicznych. Zatem przychody te są dochodami publicznymi w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 u.f.p. Częściowo, w 20 % na podstawie art. 402 ust. 3 p.o.ś., stanowią bezpośrednio dochód budżetu państwa, a w pozostałej części, stanowią dochód Narodowego Funduszu jako jednostki sektora finansów publicznych. Ten podział przychodu pochodzącego z kar administracyjnych wymierzonych m.in. na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów pomiędzy budżet państwa i przychód Narodowego Funduszu powoduje, że jedna część tego przychodu stanowi niepodatkową należność budżetową a druga część stanowi niepodatkowa należność pozabudżetową. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 749, ze zm. ) w art. 3 pkt 8 definiuje pojęcie niepodatkowych należnościach budżetowych jako niebędącymi podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikający ze stosunków publicznoprawnych. Natomiast ustawa ta nie wyjaśnia pojęcia niepodatkowych należności pozabudżetowych. Tymczasem takie istnieją i również są źródłem dochodów pozabudżetowych innych jednostek sektora finansów publicznych (patrz. Cezary Kosikowski Komentarz do art. 3 ustawy – Ordynacja podatkowa teza 9). Na podstawie ordynacji podatkowej wyróżnić można dwie grupy publicznoprawnych należności niepodatkowych: - stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego, określane lub ustalane przez organy podatkowe, - stanowiące dochód budżetu państwa, ustalane lub określane przez organy inne niż organy podatkowe. Wyjaśnienie i egzemplifikację pojęcia niepodatkowych należności budżetowych zawiera natomiast art. 60 u.p.f. Przewiduje on, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności wymienione w tym przepisie dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W art. 60 u.f.p. wymienia się 8 rodzajów należności budżetowych. Przy czym przyjmuje się, że wyliczenie to ma charakter przykładowy i nie jest zamknięte. W ocenie Sądu, część administracyjnej kary pieniężnej, mającej charakter należności publicznoprawnej, przekazywana przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, który nie jest organem podatkowym, jako dochód do budżetu państwa, stanowi niepodatkową należność budżetową, o której mowa w art. 60 u.f.p. Ustawa o finansach publicznych w art. 61 określa organy właściwe do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60. Następnie w art. 64 ust. 1 u.f.p. stanowi, że właściwy organ, na wniosek zainteresowanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60, a zatem dotyczy to umarzania całości albo w części należności odraczania ich spłat lub rozkładania ich spłat na raty. Z kolei art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą, nakazuje stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ordynacji podatkowej. W doktrynie zauważa się, że mimo przyjęcia ustawy o finansach publicznych mającej charakter ustawy systemowej, ustawodawca nie podjął próby wprowadzenia rozwiązania odnoszącego się do wszystkich niepodatkowych należności budżetowych i pozabudżetowych. Milan Ušak w artykule "Niepodatkowe należności budżetowe w nowej ustawie o finansach publicznych" (Finanse Komunalne 4/2010) stwierdza, że można było odejść od podziału należności na stanowiące dochód budżetu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i dochód innych podmiotów finansów publicznych. Art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2 u.f.p. zalicza do dochodów publicznych również należności inne niż budżetowe. W przedmiotowej sprawie dochodem publicznym innym niż budżetowy, jest ta część administracyjnej kary pieniężnej, która nie wpływa do budżetu państwa, a stanowi przychód Narodowego Funduszu. Należy pamiętać, że mienie Narodowego Funduszu jest w całości mieniem państwowym ale organizacyjnie jest to inna jednostka niż Skarb Państwa. Ta dwudzielność niepodatkowych należności publicznoprawnych na budżetowe i pozabudżetowe nie znalazła w ustawie o finansach publicznych jednolitego uregulowania. W ocenie Sądu, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której spłata części tej samej kary pieniężnej, może być w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych rozłożona na raty, natomiast co do części przepisy te nie znajdują zastosowania. Chodzi tutaj o przepisy od art. 60 do art. 67 u.f.p. Sąd stoi na stanowisku, że do czasu nowelizacji ustawy o finansach publicznych w tym zakresie, należy opowiedzieć się za poglądem występującym w nauce prawa finansowego oraz częściowo w orzecznictwie administracyjnym i sądowoadministracyjnym do obejmowania wymogiem stosowania przepisów ordynacji podatkowej (wszystkich lub części) tych publicznoprawnych należności pieniężnych, co do których ustawodawca nie określił jednoznacznie, czy i w jakim zakresie te przepisy należy do nich stosować. Milan Ušak w powołanym wyżej artykule wskazuje, że niektórzy przedstawiciele nauki prawa proponują, aby przyjąć, że istnieje swego rodzaju domniemanie podlegania niepodatkowych należności budżetowych, co należy rozciągnąć również na niepodatkowe należności pozabudżetowe, przepisom ordynacji podatkowej, Wykluczenie zaś z tego zakresu wymaga odrębnych, szczegółowych regulacji prawnych. Jego zdaniem uzasadniony wydaje się pogląd, że ordynacja podatkowa jest aktem skonstruowanym specjalnie dla należności pieniężnych. Wiele uregulowanych w ordynacji konstrukcji materialnoprawnych w ogóle nie występuje w innych przepisach. Może to być argumentem za wykorzystywaniem części lub całości jej przepisów do jak najszerszej grupy publicznoprawnych należności budżetowych i pozabudżetowych. Z tych wszystkich względów Sąd stoi na stanowisku, że brak w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przepisów regulujących tryb rozłożenia na raty spłaty kary pieniężnej, jak również brak odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie, pozwala na zastosowanie odpowiednio przepisów działu III ordynacji podatkowej w oparciu o istnienie domniemania podlegania niepodatkowych należności publicznoprawnych tym przepisom. Wobec powyższego Sąd uznał zasadność skargi, chociaż nie podziela podniesionych w niej zarzutów co do naruszenia przepisów procesowych. Jednakże zgodzić się należy ze skarżącą, że inne podejście kształtowałoby jej sytuację w nieuzasadniony sposób niekorzystnie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.