IV SA/Wa 142/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi H. z siedzibą w D. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 8 listopada 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r., którą wymierzono H. w D. administracyjną karę pieniężną w wysokości 26648 zł za wprowadzanie w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. ścieków do rzeki R. , z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty P. z dnia [...] marca 2003 r. H. w D. w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazała, że brak przeprowadzenia jakiegoś pomiaru nie może być utożsamiany z próbą niespełniającą wymagań. Czym innym jest brak jakichkolwiek danych, a czym innym jest niespełnienie przez nie wymagań formalnych. Zdaniem Spółdzielni wymierzenie kary pieniężnej jest bezpodstawne. Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 299 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej powoływane jako p.o.ś.), wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Zgodnie zaś z art. 305 ust.1 i ust. 4 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji; spełnione są warunki określone w art. 147a. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304 p.o.ś., w okresie objętym karą. Zgodnie z art. 305a ust. 1 pkt 2a p.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 p.o.ś., dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80 %. Konsekwencją tak sformułowanego przepisu jest uznanie, że jakość odprowadzanych ścieków nie odpowiadała warunkom ustalonym w pozwoleniu. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że zgodnie z art. 147 ust. 1 p.o.ś., prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani do okresowych pomiarów wielkości emisji i pomiarów ilości pobieranej wody. Natomiast art. 149 ust. 1 p.o.ś. nakłada na prowadzącego instalację obowiązek przedstawiania organowi ochrony środowiska oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska wyników pomiarów, o których mowa w art. 147 ust. 1, 2 i 4, jeżeli pomiary te mają szczególne znaczenie ze względu na potrzebę zapewnienia systematycznej kontroli wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska. Jeżeli organ – stosownie do treści art. 299 ust.1 pkt 2 p.o.ś. - stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza administracyjną karę pieniężną na podstawie wyników pomiarów, wykonanych przez podmiot korzystający ze środowiska, zobowiązany do ich wykonania i przedłożonych wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. W świetle powołanego przepisu kontrola w terenie i jej ustalenia nie są więc jedynym narzędziem do stwierdzenia naruszenia warunków korzystania ze środowiska i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. złożyła H. w D. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 305 a) p.o.ś. i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20.12.2005 w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi; naruszenie art. 86 Konstytucji RP i art. 1 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21.04.2004 w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu w zw. z art. 91 ust.3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie; naruszenie art. 2 Konstytucji, zawierającego klauzulę państwa prawnego oraz art. 31 ust.3 Konstytucji, z którego wywodzi się zasadę proporcjonalności. Nadto w skardze zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy uwzględniającego słuszny interes strony, czego konsekwencją było wydanie wadliwych decyzji oraz art. 138 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji a w konsekwencji pozostawienie jej brzmienia w całości a podjęte rozstrzygnięcie nie ma oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa; tym samym organ naruszył granice art. 138 § 1 k.p.a. przez błędnie sformułowaną sentencję decyzji. Ponadto zdaniem skarżącej organ naruszył zasadę praworządności z art. 6 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania z art. 8 k.p.a. Uzasadniając skargę, skarżący szczegółowo rozwinął zarzuty podkreślając w szczególności, że organ nie udowodnił zanieczyszczenia środowiska przez odprowadzenie ścieków do rzeki, gdyż do takiego zanieczyszczenia nie doszło. Ustawodawca- według skarżącego- nie unormował sytuacji, w której podmiot korzystający ze środowiska wykonał zbyt małą liczbę pomiarów: czym innym jest brak danych, czym innym zbyt mała liczba pobranych prób, a czym innym przekroczenie parametrów w badanej próbie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. W przedmiotowej sprawie przepisem, przewidującym obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym warunków, jest art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150, ze zm., dalej jako p.o.ś.). Wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów (art. 299 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). Natomiast art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a) p.o.ś. stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80 % - w przypadku składu ścieków. Zgodnie z art. 147 ust. 1 p.o.ś., prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani do okresowych pomiarów wielkości emisji i pomiarów ilości pobieranej wody. Natomiast zgodnie z art. 149 ust. 1 p.o.ś. wyniki pomiarów, o których mowa w art. 147 ust. 1, 2 i 4 p.o.ś., prowadzący instalację i użytkownik urządzenia przedstawiają organowi ochrony środowiska oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, jeżeli pomiary te mają szczególne znaczenie ze względu na potrzebę zapewnienia systematycznej kontroli wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska. W przedmiotowej sprawie zostało wykazane, że w rozliczeniu za 2010 rok stwierdzono brak wykonywania części analiz ściekowych, do których skarżący został zobowiązany pozwoleniem wodnoprawnym. W oparciu o art. 305 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a) p.o.ś. pozwoliło to organom na stwierdzenie przekroczenia warunków korzystania ze środowiska przez skarżącego i na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 i art. 299 ust. 1 pkt 2 oraz art. 305 ust. 4 p.o.ś. wymierzenie kary za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym 2010. Jak trafnie zauważył organ II instancji w odpowiedzi na skargę, twierdzenie strony, że wyniki badań nie przekraczały dopuszczalnych norm oraz że nie wystąpiło zagrożenie szkody w środowisku jest gołosłowne, gdyż z powodu niewykonania wymaganej liczby pomiarów niemożliwe było dokonanie oceny, czy nie zostały przekroczone normy jakości ścieków, a co za tym idzie, czy nie odprowadzono do środowiska niedostatecznie oczyszczonych ścieków. Brak wymaganej liczby pomiarów doprowadził do naruszenia warunków pozwolenia, za co konieczne było nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, gdyż obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej niezależnie od tego, czy rzeczywiście doszło do zanieczyszczenia środowiska lub zagrożenia zanieczyszczeniem. Wbrew twierdzeniu strony, art. 305 a p.o.ś. dotyczy nie tylko niewykonania jakichkolwiek pomiarów, ale również niewykonania liczby pomiarów wymaganej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Bezzasadny jest również zarzut nieadekwatności wymierzonej kary do skali winy podmiotu, korzystającego ze środowiska z naruszeniem warunków pozwolenia, ani też nie zależy od uznania organów. W razie stwierdzenia naruszeń, takich jak np. niewykonanie wymaganej liczby pomiarów, organ ma obowiązek, a nie możliwość, wymierzenia kary pieniężnej. Nie jest więc możliwa ocena winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Przepisy, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie, są zdaniem Sądu jednoznaczne i nie dawały organom administracji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, której wysokość ustalona została prawidłowo w oparciu o obowiązujące przepisy. Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku o braku jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia naruszenia dyrektywy 2004/35/WE jak i przepisów Konstytucji. Również przepisy prawa procesowego, których naruszenie zarzucała skarżąca, zostały zastosowane prawidłowo. Zawarte w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów materialnego oraz przepisów postępowania, są więc niezasadne. Bezzasadnie w skardze zarzucono naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji, ponieważ w sprawie niniejszej organ II instancji utrzymał w mocy w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.