IV SA/Wa 142/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Województwa [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił pkt 2 decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r., którą orzeczono o ustaleniu odszkodowania w wysokości 10 193,04 zł, w tym w kwocie: - 7 135,13 zł na rzecz Z., za nabycie na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie [...], (działka ew. nr [...] obr. [...]), przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...]; - 3 057,91 zł na rzecz p. M. i T. B. z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego, obciążającego wskazaną nieruchomość, a także o zobowiązaniu Z. w K., działającego w imieniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od kiedy stanie się ostateczna decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zwana dalej "decyzją lokalizacyjną". W tym miejscu orzeczono o przyznaniu odszkodowania w wysokości 10 193,04 zł. na rzecz Z. oraz o odmowie przyznania odszkodowania na rzecz p. M. i T. B., Gminy [...], L. sp. z o.o. oraz S. W pozostałej części decyzję organu I. instancji utrzymano w mocy. Uzasadniając orzeczenie przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne - nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], decyzją lokalizacyjną, została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...]; nie jest ona ostateczna, - organ I. instacji, orzekł o ustaleniu odszkodowania, - od decyzji w tym przedmiocie złożyło odwołanie Województwo [...], zarzucając, że nieprawidłowo ustalono stan prawny przedmiotowej nieruchomości; zdaniem odwołującego się, przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.); wobec tego postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości (na podstawie decyzji lokalizacyjnej) powinno zostać zawieszone, do czasu rozstrzygnięcia sprawy w trybie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, - zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687), zwanej dalej "ustawą o realizacji dróg", nieruchomości, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, - organ I. instancji, prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, na podstawie księgi wieczystej (nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...]), ustalił, że według stanu na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej stanowiła ona własność p. J. B.; w dziale III księgi wieczystej było ujawnione ograniczone prawo rzeczowe, w postaci prawa użytkowania i służebności mieszkania, ustanowione na rzecz p. M. i T. B.; zgodnie z treścią wpisów w dziale IV księgi przedmiotowa nieruchomość jest obciążona hipoteką w kwocie: - 51 599,11 zł na rzecz Z.; - 1 614,10 zł na rzecz Gminy [...]; - 19 753,67 zł na rzecz L. Sp. z o.o.; - 41 968,18 zł. na rzecz S.; - 78 913,53 zł. na rzecz Z.; - 26 260,50 zł. na rzecz Z.; - 3 597,00 zł. na rzecz S.; - 24 668,93 zł. na rzecz Z., - zgodnie z planem podziału, przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Starostwie [...] stycznia 2012 r., działka ew. nr [...] ha podzieliła się na działkę nr [...], pozostającą we władaniu dotychczasowego właściciela, oraz - [...], wydzieloną pod drogę, - zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o realizacji dróg wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania; do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami; w świetle art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości; szacunku dokonano prawidłowo, na podstawie niewadliwie sporządzonego operatu szacunkowego (rzeczoznawcy majątkowego p. M. L.), - jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4 ustawy o realizacji dróg, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką; odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami (art. 18 ust. 1 c ustawy), - zgodnie z treścią art. 18 ust. Id ustawy o realizacji dróg kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały, - stosownie do art. 12 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 707) o pierwszeństwie ograniczonych praw rzeczowych wpisanych do księgi wieczystej rozstrzyga chwila, od której liczy się skutki dokonanego wpisu; w przypadku gdy nieruchomość obciążona jest hipoteką na rzecz kilku wierzycieli, o pierwszeństwie zaspokojenia ich roszczeń decyduje kolejność dokonania wpisu wierzytelności do księgi wieczystej; wobec - jak stwierdzono - pierwszeństwo w zaspokojeniu swoich roszczeń przysługuje Z., - wskazano na ogólną zasadę, wyrażoną w art. 65 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którą hipoteka jest prawem, na mocy którego wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z nieruchomości bez względu na to, czyją stała się własnością i z pierwszeństwem przed wierzycielami osobistymi właściciela nieruchomości; oznacza to pierwszeństwo hipotek przed innymi prawami obciążającymi nieruchomość; w przypadku istnienia równolegle hipotek i innych ograniczonych praw rzeczowych, po zaspokojeniu roszczeń odszkodowawczych wynikających z wygaśnięcia hipotek, pozostałą kwotę odszkodowania należy przyznać osobom, którym przysługiwały ograniczone prawa rzeczowe (w pełnej wysokości, jeśli kwota na to pozwala) albo w kolejności ich ustanowienia, - mając na uwadze, że dłużnik nie przedstawił dowodów, które mogłyby wskazywać na zmianę kwoty zadłużenia w stosunku do przedmiotowej hipoteki na kwotę 51 599,11 zł., a także przedstawione w piśmie z 25 czerwca 2013 r. stanowisko wierzyciela, przyjęto, że wierzytelność przewyższa wartość ustalonego odszkodowania; biorąc to pod uwagę, całość ustalonego odszkodowanie należało przyznać na rzecz wierzyciela hipotecznego – Z.; brak było natomiast podstaw do przyznania części odszkodowania na rzecz p. T. i M. B., - odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania wskazano, że w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, zgodnie z odpisem księgi wieczystej, przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność p. J. B.; wobec tego był on uprawniony do otrzymania odszkodowania w niniejszej sprawie, przyznanego następnie wierzycielowi hipotecznemu – Z., - zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 958/09, publ. Lex nr 605503) wskazano: "brzmienie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż momentem, z którym należy wiązać przejście prawa własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jest dzień 1 stycznia 1999 r., niezależnie od daty wydania decyzji w tym przedmiocie. Ustawodawca określa ten moment wprost, nie pozostawiając organom administracji jakiejkolwiek swobody. Ponadto, zmiana właściciela następuje ex lege, z mocy samego prawa, a wydana decyzja ma charakter deklaratoryjny, tzn. stwierdza pewien zaistniały już stan. Nie jest zatem dla jej skuteczności konieczne ujawnienie zmiany w księdze wieczystej", - z kolei, w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; w niniejszej sprawie bezsporny jest związek przyczynowy między postępowaniem prowadzonym w trybie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a postępowaniem prowadzonym w trybie ustawy o realizacji dróg; niemniej jednak - jak Strona odwołująca sama przyznała - postępowanie administracyjne, w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie toczy się. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. w związku z art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, wywłaszczoną pod drogę publiczną, zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego; jest nim rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo [...], na podstawie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, - art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, - art. 100 § 1, w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, jakoby okoliczność, że nie toczy się obecnie postępowanie, będące zagadnieniem wstępnym, wykluczała możliwość zawieszenia postępowania, w trybie art. 97 § 1 pkt. 4, - art. 7 i 77 K.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ l. instancji niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i rozstrzygnięcie o istocie sprawy przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego (pomimo stwierdzenia jego wystąpienia). Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę zakwestionowano stanowisko organu, sprowadzające się do uznania, jakoby fakt nie toczenia się równolegle postępowania w trybie art. 73 ustawy wprowadzającej reformę administracji publicznej, skutkował brakiem przesłanek do zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania. Takie stanowisko nie znajduje potwierdzenia ani w literalnej wykładni przepisów K.p.a., dotyczących zawieszenia postępowania, ani w doktrynie. Przeciwnie z treści art. 100 K.p.a. wynika wprost, że organ, który zawiesza postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt. 4, może sam wystąpić z inicjatywą rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego albo zobowiązać do tego stronę. W przedmiotowej sprawie organy takich działań nie podjęły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania w imieniu strony skarżącej czynności przed Sądem podejmował, ustanowiony pełnomocnik – radca prawny (k. 9). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć Sąd nie w pełni podziela sformułowaną w niej argumentację prawną. Sąd nie jest jednak związany zarzutami skargi. Trafnie wywiedziono w skardze, że orzeczenie w sprawie jest przedwczesne, choć mylnie upatrywano naruszenia art. 97 §. 1 pkt 4 K.p.a., który w danym przypadku nie może znaleźć zastosowania. Wynika to z następujących uwarunkowań formalnych i faktycznych sprawy. Obowiązany do ewentualnej wypłaty odszkodowania – Województwo [...] – już w toku postępowania przed organem I. instancji podnosił, że w istocie w sprawie, w następstwie wydania decyzji lokalizacyjnej, nie doszło do przejęcia własności działki ew. nr [...] na rzecz Województwa [...]. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że wprawdzie, w myśl art. 12 ust. 1,2 i 3 pkt 2 ustawy o realizacji dróg, nieruchomości ujęte liniami rozgraniczającymi w decyzji lokalizacyjnej przechodzą na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jednak ma to naturalnie miejsce wyłącznie wtedy, gdy dane działki nie stanowiły uprzednio własność podmiotu, na którego rzecz dochodzi do ewentualnego wywłaszczenia. Stąd, jednym z zagadnień materialnych, które są istotne przy orzekaniu w przedmiocie odszkodowania, na podstawie art. 12 ust. 4a ustawy o realizacji dróg, jest kwestia podstawowa - czy w istocie doszło do przeniesienia własności. W rozpatrywanym przypadku organ I. instancji uznał, że zdarzenie takie miało miejsce, przywołując aktualną treść księgi wieczystej oraz wskazując - w uzasadnieniu swojej decyzji - że w jego ocenie brak jest przesłanek do orzeczenia w myśl art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, o uprzednim przejściu nieruchomości na rzecz Województwa. Z kolei, zgodnie z przywołana regulacją art. 73 "Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody." (ust. 3). Bezsprzecznie decyzje wydane w myśl art. 73 ust. 3 mają wyłącznie charakter deklaratoryjny, przy czym w doktrynie wskazuje się trafnie, że może być ona wydana na wniosek bądź z urzędu (tak samo np. Andrzej Bura "Kilka uwag na temat nabycia z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne", Rejent 2002/1/43). Niewątpliwie, podmiotem mogącym skutecznie wnosić o wydanie decyzji jest także jednostka samorządu terytorialnego, wywodząca, że na jej rzecz doszło do przeniesienia własności nieruchomości, co miałaby potwierdzić (ewentualnie, czemu zaprzeczyć) stosowna decyzja wojewody. W przypadku stosownego wniosku od podmiotu uprawnionego do jego wniesienia (nie zależnie jeszcze czy jest on zasadny) organ powinien zająć stanowisko w formie decyzji (art. 104 K.p.a.), od której przysługuje odwołanie (art. 15 i 127 § 1 K.p.a.), a po wyczerpaniu tego trybu ewentualnie skarga do sądu administracyjnego, w myśl art. 3 §. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie w toku postępowania w przedmiocie odszkodowania przed organem właściwym także do wydania decyzji, w myśl art. 73 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Strona postępowania wskazywała, że - w jej ocenie - przedmiotowa działka stanowiła własność jednostki samorządu terytorialnego przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej, co mogłaby przesądzić stosowna decyzja. Organ I. instancji odniósł się do wskazanych wywodów w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie odszkodowania, nie zajmując jednak stanowiska w stosownej formie – decyzji administracyjnej. Nie sposób bowiem wywieść z samej treści uzasadnienia orzeczenia z [...] listopada 2013 r., że stanowi ono równocześnie decyzję administracyjną o odmowie stwierdzenia przejścia własności przedmiotowej działki na rzecz żądającej tego jednostki samorządu terytorialnego. Takiej także treści nie przypisywał decyzji organu I. instancji organ odwoławczy. Nie zajmował bowiem merytorycznie stanowiska w kwestii, czy słusznie oceniono jakoby brak było przesłanek do ustalenia, że działka przeszła na rzecz Województwa w myśl ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Jak wskazał natomiast, wobec faktu, że stosowne postępowanie nie toczy się, należy uznać działkę za własność osób ujawnionych w księdze wieczystej. Trafnie konstatują organy obu instancji, że do czasu wydania prawomocnej decyzji, potwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego, wiążący jest dotychczas ujawniony stan prawny nieruchomości. Pominięto jednak, że gdy organ właściwy w sprawie odszkodowania jest także kompetentny do orzekania o przejściu na rzecz jednostek samorządu terytorialnego działek pod drogami publicznymi, zasady ekonomii procesowej wymagają wpierw orzeczenia w przepisanej formie w kwestii ewentualnego przejścia własności na rzecz jednostki samorządu a dopiero potem o odszkodowaniu. Jedna sprawa postaje bowiem z drugą w merytorycznym związku, co zauważył również organ odwoławczy. We wskazanym przypadku, nie można natomiast – wbrew wywodom skargi -odwoływać się do treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i pozostającego z nim w związku art. 100 Kodeksu. O ile orzeczenie organu I. instancji jest przedwczesne, nie zajął bowiem uprzednio, we właściwej formie stanowiska w kwestii żądania ustalenia, że nieruchomość przeszła na rzecz Województwa [...] w myśl ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, brak było przesłanek do zawieszenia postępowania. Sprawa powinna być natomiast przekazana do ponownego rozpatrzenia, co będzie mogło mieć miejsce dopiero po rozstrzygnięciu kwestii, mającej swego rodzaju charakter zagadnienia wstępnego, pozostającego przy tym także we właściwości organu I. instancji. Naruszenie przepisów postępowania, poprzez orzeczenie w przedmiocie odszkodowania, bez ustalenia - w wymaganej formie (decyzji administracyjnej) - istotnych w sprawie kwestii - czy droga przeszła na rzecz Województwa [...] - stanowi o naruszeniu przepisów postępowania (art. 7, 77 §. 1 i 80 K.p.a.), co mogło mieć, w danym przypadku, istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy, musza być uchylone. Natomiast zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniła innych wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia skarżonego aktu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 powyższej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na koszty postępowania składają się kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi oraz kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego. Rozpoznając ponownie sprawę organ I. instancji uwzględni ocenę prawna sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.