IV SA/Wa 142/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ ), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2019 r., znak: [...], którą wymierzono karę pieniężną w kwocie 10 000 zł, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań przewidzianych na rok 2017 dla Gminy P. w programie ochrony powietrza dla województwa p. (dalej: POP), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.- dalej: k.p.a.), art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.- dalej: P.o.ś.) oraz art. 23 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1479 ze zm.). Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: [...] WIOŚ) decyzją z dnia [...]lutego 2019 r., znak: [...] wymierzył Wójtowi Gminy P. (dalej: wójt) karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań, przewidzianych na rok 2017 dla Gminy P. w "Aktualizacji Programu ochrony powietrza dla strefy [...] — z uwagi na stwierdzone przekroczenia poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM10 i poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM 2,5 oraz poziomu docelowego benzo(a)pirenu wraz z Planem Działań Krótkoterminowych", określonych w działaniu drugim - kod [...] - ograniczenie emisji z sektora komunalno-bytowego, tj. za nie podłączenie do sieci gazowej lokali w wymaganej ilości powierzchni lub nie wymienienie na kotły retortowe kotłów w lokalach o wymaganej powierzchni. Od ww. decyzji wójt złożył odwołanie i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji odstępującej od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestającej na pouczeniu. Wójt podkreślił, że podłączenie w 2017 roku 56 nowych użytkowych lokali mieszkalnych o powierzchni 8.303,88 m2 do sieci gazowej z nadwyżką spełnia realizację zadania drugiego kod [...] - ograniczenie emisji z sektora komunalno-bytowego, tj. podłączenie do sieci gazowej lokali w wymaganej ilości powierzchni lub wymiana na kotły retortowe kotłów w lokalach o wymaganej powierzchni. Główny Inspektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] sierpnia 2019 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał na brzmienie przepisu art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. oraz opisał przebieg postępowania i w oparciu o zgromadzony materiał uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Organ II instancji nie podzielił stanowiska wójta i stanowiska Dyrektora Departamentu Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] dotyczącego sposobu realizacji zadań działania drugiego, przedstawionego w POP po aktualizacji, przez Gminę P.. Organ II instancji podkreślił, że wykonanie podłączenia do sieci gazowej w nowych 56 budynkach mieszkalnych o powierzchni 8 303,88 m2 nie daje podstaw do uznania realizacji przez Wójta Gminy P. działania drugiego wskazanego w POP po aktualizacji, tj. ograniczenia emisji z sektora komunalno- bytowego. W ocenie GIOŚ Gmina P. w 2017 roku nie przeprowadziła działań mających na celu ograniczenie emisji, tj. nie zlikwidowała lub nie wymieniła tradycyjnych kotłów węglowych na kotły retortowe lub inne nowoczesne kotły. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stanął na stanowisku, że budowa nowych budynków z podłączeniem do sieci gazowej jest niezmiernie ważna, ale bez likwidacji lub wymiany starych kotłów nie powoduje wymaganej redukcji emisji zgodnie z zapisami POP po aktualizacji, tylko jej wzrost głównie w zakresie substancji gazowych. Odnosząc się do wniosku wójta o uchylenie decyzji i poprzestaniu na pouczeniu, GIOŚ stwierdził, że ustawodawca jednoznacznie określił że wojewódzki inspektor przeprowadza kontrolę i stwierdza, czy nałożone obowiązki w programach ochrony powietrza zostały wykonane w wyznaczonym terminie, a za ich niezrealizowanie przewidziana jest kara pieniężna. Ustawodawca – jak podał GIOŚ – nie przewidział możliwości poprzestania na pouczeniu w przypadku stwierdzenia niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w POP. Jedynym czynnikiem pozostawionym organowi do określenia jest wysokość kary pieniężnej w zależności od wagi naruszeń. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem GIOŚ z dnia [...] sierpnia 2019 r. Wójt Gminy P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący w zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, w szczególności: - art. 315a ust. 1 pkt.3 P.o.ś, przez przyjęcie, że Wójt Gminy P. nie dotrzymał terminu realizacji zadań określonych w POP po aktualizacji określonych w działaniu drugim - kod [...]- ograniczenie emisji z sektora komunalno-bytowego, gdy tymczasem określone powyżej zadanie zostało wykonane w terminie poprzez podłączenie do sieci gazowej 56 nowo użytkowanych budynków mieszkalnych o powierzchni 8.303,88 m2. W konsekwencji podniesionych zarzutów Wójt Gminy P. wniósł o: - uchylenie w całości decyzji GIOŚ z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji [...] WIOŚ z dnia [...] lutego 2019r. znak: [...] i przekazanie sprawy skarżonego do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie, - uchylenie w całości ww. decyzji GIOŚ z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, tj. [...] WIOŚ z dnia [...] lutego 2019 r., wymierzającej Wójtowi Gminy P. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł., za niedotrzymanie terminu realizacji zadań, przewidzianych na rok 2017 dla Gminy P. w programie ochrony powietrza dla strefy p. i umorzenie postępowania, - zasądzenie na rzecz skarżącego od skarżonego organu kosztów postępowania, wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący uzasadnił stawiane w skardze zarzuty w szczególności podkreślając, że Wójt Gminy P. zrealizował nałożony na niego obowiązek w programie ochrony powietrza po aktualizacji. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie prawa. Wójt powołał się przy tym na interpretację Dyrektora Departamentu Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja GIOŚ z [...] sierpnia 2019 r. (nr wskazany na wstępie) utrzymująca w mocy decyzję [...] WIOŚ z [...]lutego 2019 r. (nr wskazany na wstępie), którą wymierzono karę pieniężną Wójtowi Gminy P. w wysokości 10.000 zł, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań, przewidzianych na rok 2017 dla Gminy P. w programie ochrony powietrza dla województwa p. uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. a następnie zmienionym uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonego aktu był przepis art. 315a ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 – dalej: P.o.ś.) w związku z art. 23 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1479), stanowiący, że w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych – organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000zł do 500.000 zł. Organ zastosował w niniejszej sprawie regulację zawartą w art. 189c K.p.a. pozwalającą organowi na posłużenie się przepisami ustawy względniejszej dla strony, tj. obowiązującej w czasie naruszenia prawa. Karę pieniężną w drodze decyzji, wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. W niniejszej sprawie, jak wynika z przeprowadzonej przez [...] WIOŚ w Gminie P. w dniach 31 lipca – 31 sierpnia 2018 r. kontroli, której celem było sprawdzenie realizacji zadań określonych w programie ochrony powietrza po aktualizacji dla Gminy P. mającego na celu ograniczenie emisji pyłu zawieszonego PM 10 i PM 2,5 i benzo(a)pirenu z sektora komunalno-bytowego za rok 2017 (protokół kontroli nr [...]) - Wójt Gminy P. w roku 2017 nie zrealizował zadania przewidzianego w POP po aktualizacji, tj. nie zrealizował zadań określonych w działaniu drugim – kod [...] – Ograniczenie emisji z sektora komunalno – bytowego, tj. nie podłączył do sieci gazowej lokali w wymaganej ilości 1833, 1 m 2 powierzchni lub nie wymienił na kotły retortowe kotłów w lokalach o wymaganej powierzchni 1894,6 m2. Zadanie takie było przewidziane w programie ochrony powietrza po aktualizacji (tabela nr 4 – Harmonogram rzeczowo finansowy działania drugiego kod – [...] – Ograniczenie emisji z sektora komunalno-bytowego oraz tabela nr 5 – Szczegółowy harmonogram realizacji działania drugiego harmonogramu rzeczowo – finansowego), bowiem we wskazanym programie określono, że Gmina P. zobowiązana została do redukcji w 2017 r. emisji: pyłu PM 10 o 2,100 Mg/rok, pyłu PM 2,5 o 1,660 Mg/rok, benzo(a)pirenu o 0,0003 Mg/rok. Wskazano, że osiągnięcie w 2017 roku redukcji emisji o wyżej wskazane wartości możliwe jest poprzez podłączenie do sieci gazowej 1 833,1 m2 lokali lub wymianę kotłów węglowych na kotły retortowe w 1894,6 m2 lokali. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Gmina P. była zobowiązana w 2017 roku - stosownie do uchwalonego POP-u po aktualizacji - do ograniczenia emisji pyłu PM 10 i pyłu 2,5 oraz benzo(a)pirenu w sektorze komunalno-bytowym. Kwestią sporną jest sposób realizacji nałożonego obowiązku/zadania, bowiem spełnienie ww. zadania – w ocenie wójta – nastąpiło poprzez podłączenie w 2017 roku nowych 56 użytkowych lokali mieszkalnych o powierzchni 8 303,88 m2 do sieci gazowej. Zdaniem wójta powyższe rozwiązanie pozwoliło na osiągnięcie efektu ekologicznego wskazanego w POP po aktualizacji, jednocześnie sprawiło, że nie zostały uruchomione nowe kotły węglowe, w tym pozaklasowe, które stanowiłyby kolejne źródło emisji. W ocenie Sądu, taka interpretacja wójta jest błędna, a zatem przyznać należy rację GIOŚ. Z protokołu kontroli [...] WIOŚ bezsprzecznie wynika, że Wójt Gminy P. nie zrealizował w 2017 r. nałożonego na niego obowiązku ograniczenia emisji zanieczyszczeń z sektora komunalno-bytowym, tj. nie podłączył do sieci gazowej lokali w wymaganej ilości powierzchni lub nie wymienił na kotły retortowe kotłów w lokalach o wymaganej powierzchni. Twierdzenie wójta, że zrealizował nałożone na niego zadanie wynikające z POP-u po aktualizacji, w taki sposób, że podłączył 56 nowych lokali mieszkalnych do sieci gazowej nie może zasługiwać na uwzględnienie. Jasno trzeba wskazać, że celem programu ochrony powietrza (po aktualizacji) dla strefy [...] w tym Gminy P. było ograniczenie niskiej emisji zanieczyszczeń (pyłu PM 10, pyłu 2,5 i bezno(a)pirenu) poprzez likwidację urządzeń o niskiej sprawności spalania lub wymianę na urządzenia niskoemisyjne szczególnie w budynkach użyteczności publicznej, a nie podłączanie nowych lokali użytkowych z niską emisją zanieczyszczeń. Zgodzić się należy ze stanowiskiem GIOŚ, że wykonanie podłączenia do sieci gazowej w nowych 56 budynkach mieszkalnych (o powierzchni 8 303,88 m2) nie daje podstaw do uznania realizacji przez wójta działania drugiego wskazanego w POP po aktualizacji, bowiem nie powoduje to wymaganej redukcji emisji zgodnie z zapisami programu, tylko jej wzrost głównie w zakresie substancji gazowych. Takie postępowanie wójta – zdaniem Sądu wbrew argumentacji skargi - ma neutralny wpływ na poprawę jakości powietrza w strefie [...] bowiem w żaden sposób nie obniża emisji PM 10, PM 2,5, B(a)P, CO2. Aby zadanie to mogło zostać uznane za zrealizowane wójt w 2017 r. powinien w już istniejących budynkach zlikwidować urządzenia o niskiej sprawności działania ewentualnie wymienić urządzenia wysokoemisyjne na urządzenia niskoemisyjne. W ocenie Sądu wójt błędnie oparł się na interpretacji urzędu marszałkowskiego w sprawie realizacji zadania określonego w POP po aktualizacji bowiem taka interpretacja, stanowisko innego organu nie ma żadnego waloru wiążącego i nie może w żaden sposób oddziaływać na postępowanie wójta gminy. Powyższe, zdaniem Sądu, wskazuje że w sprawie słusznie został zastosowany przepis art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś, gdyż niewątpliwie wójt nie realizował zadania określonego w POP po aktualizacji., a zatem zasadnie organy Inspekcji Ochrony Środowiska nałożyły na organ odpowiedzialny za realizację wskazanych w programie zadań karę (organem tym zgodnie z POP był Wójt Gminy P.). Rację należy przy tym przyznać GIOŚ, który wskazał, że nałożenie kary jest obligatoryjne o czym świadczy użycie przez ustawodawcę we wskazanym przepisie sformułowania: "organ za to odpowiedzialny podlega karze". Tak więc kwestia nałożenia na organ odpowiedzialny za realizację POP po aktualizacji kary nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. Nie ulega wątpliwości, że pewien luz decyzyjny został pozostawiony organowi w zakresie wysokości kary, bowiem w przepisie który stanowił podstawę wymierzenia kary została ona określona w przedziale od 10.000 zł do 500.000 zł. W niniejszej sprawie kara została wymierzona na podstawie przepisów ustawy względniejszej dla strony, co należy uznać za prawidłowe i w najniższej przewidzianej przez przepis wysokości. Odnosząc się zaś do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi dotyczącej zaistnienia przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. należy stwierdzić, że GIOŚ bez wątpienia zasadnie uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie ma możliwości zastosowania tego przepisu z tego względu, że stosownie do art. 315c ustawy Poś w sprawach dotyczących kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Słusznie również wskazano, że nawet gdyby przepis ten miał zastosowanie to i tak nie zostały spełnione, łącznie dwie przesłanki, tj. znikoma waga naruszenia prawa i zaprzestanie naruszenia prawa. Wyjaśnić w tym miejscu należy – co z resztą prawidłowo uczynił GIOŚ – że niezrealizowanie w terminie zadań określonych w POP po aktualizacji powoduje brak poprawy jakości powietrza, a zatem trudno uznać, że takie naruszenie prawa ma znikomą wagę, gdyż zła jakość powietrza ma negatywny wpływ na zdrowie ludzi. Jednocześnie druga przesłanka również nie miałaby miejsca bowiem wójt nie zrealizował nałożonego na niego zadania w terminie, tj. w 2017 r. Odnosząc się do stanowiska skarżącego zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi, wskazującego na to, że ustawodawca nie nałożył na mieszkańców obowiązku informowania gminy o przeprowadzonych wymianach pieców na własny koszt, a także że skarżący nie dysponuje żadnymi instrumentami prawnymi, które pozwalałyby na zmuszenie właścicieli nieruchomości do przekazywania bieżących informacji w zakresie wymiany kotłów węglowych należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 91 ust. 2 i 2a ustawy P.o.ś. wójt, burmistrz lub prezydent miasta i starosta są obowiązani do wydania opinii w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza. Niewydanie opinii w tym terminie oznacza akceptację projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza. Tak określona rola organu wykonawczego gminy, odpowiadającego za realizację zadań określonych w programie, oznacza, że aktywnie uczestniczy on przy ustalaniu zakresu zadań, ma świadomość ich powagi, skutków niewykonania, istniejących przeszkód. Taki mechanizm określania zadań w ocenie sądu powoduje, że odpowiedzialności za brak ich realizacji nie można oceniać inaczej, jak odpowiedzialności o charakterze obiektywnym. Organ odpowiedzialny za realizację zadań ponosi konsekwencję w postaci kary administracyjnej za skutek w postaci niewykonania w terminie zadania, niezależnie od przyczyn ich niewykonania. Dlatego bez znaczenia dla oceny zasadności wymierzenia skarżącemu kary była wskazywana w skardze argumentacja zmierzająca do wykazania faktycznych przeszkód w realizacji zadań. W zakresie obowiązków wyznaczonych w programie na rok 2017 nie zostało wykazane by skarżący wnosił uwag do projektu uchwały POP, jak również jego aktualizacji, a zatem w całości akceptował przyjęte w nim zadania i rozwiązania zmierzające do osiągnięcia planowanego efektu ekologicznego. Istotą tych konkretnych rozwiązań było wykonanie zadań na przyjętym poziomie minimalnym, przy aktywnej roli gminy polegającej na zorganizowaniu systemu zachęt ekonomicznych dla mieszkańców i faktycznego współuczestniczenia w finansowaniu wymiany urządzeń, przyłączy gazowych w powiązaniu z wymianą urządzeń na paliwa stałe oraz realizacji termomodernizacji budynków. Skoro w odniesieniu do tych wszystkich działań gmina nie zapewniła żadnego wsparcia finansowego, nie dotrzymała tym samym terminu realizacji zadań do których była zobowiązana. Z tych wszystkich względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych w skardze zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji skutkującego koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.