IV SA/Wa 1420/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. sprawy ze skargi Środowiskowej Spółdzielni [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2006r. ustalił - na wniosek [...] Sp. z o.o. w W. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na modernizacji i rozbudowie kamienicy położonej na działce ewidencyjnej nr [...], [...] w obrębie [...], przy ul. [...], w W. W warunkach i szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu przedstawiono m. in. następujące rozmieszczenie kondygnacji naziemnych: * cześć frontowa budynku oraz oficyna usytuowana wzdłuż granicy z działką o nr [...] ul. [...]) - maksimum 7 kondygnacji, przy założeniu, że wysokość obu budynków będzie taka sama oraz kalenica części frontowej budynku będzie dostosowana do wysokości kalenicy budynku na działce o nr [...] (ul. [...]), * dopuszcza się zachowanie obecnej ilości kondygnacji oraz istniejącej wysokości budynku oficyny usytuowanej wzdłuż granicy z działką o nr [...] (ul. [...]), pozostała zabudowa - maksimum 3 kondygnacje, przy założeniu że wysokość budynku oficyny będzie dostosowana do wysokości kalenicy budynku istniejącego na działce o nr ewidencyjnym [...] (ul. [...]), * dopuszcza się lokalizację nowej zabudowy wzdłuż granicy działki (pkt 1.1 decyzji). Dalej wskazano, iż szczegółowe usytuowanie obiektu planowanej inwestycji rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustawy Prawo budowlane. Z kolei w wymaganiach ochrony interesów osób trzecich organ ustalił, iż w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interes osób trzecich przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (pkt 2 decyzji). Organ - w uzasadnieniu decyzji odnosząc się do poruszanego w trakcie postępowania przez Środowiskową Spółdzielnię [...] w W. problemu zabudowy na działce objętej planowaną inwestycją wzdłuż granicy z działką nr [...] - stwierdził, że ustalenia przedmiotowej decyzji dopuszczają zabudowę o max 3 kondygnacjach, regulując wysokość tej zabudowy wysokością budynku na sąsiedniej działce o nr [...]. W decyzji mówi się o maksymalnie możliwej wysokości budynku, a nie o wymaganej. Nadto podkreśla się, iż realizacja inwestycji odbywać się musi z uwzględnieniem zapisu pkt 2. Rozwiązania docelowe inwestycji, skutkujące konkretną realizacją, podejmowane są nie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, lecz podczas sporządzania i zatwierdzania projektu budowlanego i zgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi. Od powyższej decyzji odwołała się Środowiskowa Spółdzielnia [...] w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po rozpoznaniu środka zaskarżenia - decyzją z dnia [...] maja 2006r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdziło, iż wnioskowana inwestycja spełnia wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -zwanej dalej: ustawą o p.z.p. (Dz.U. nr 80, poz.717, ze zm.). Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze, przeprowadzona stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588) wskazała na możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji. Organ pierwszej instancji dokonał uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi gminnej, a także wyjaśnił, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty ochroną, o której mowa w ustawie z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zatem planowana inwestycja nie wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z kolei odnosząc się do zarzutów postawionych w odwołaniu organ wyjaśnił, iż na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor jest co prawda obowiązany do przedstawienia w formie opisowej i graficznej planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, jednakże są to informacje, które mają umożliwić właściwemu organowi zdefiniowanie zamierzenia inwestycyjnego celem dokonania analizy warunków i zasad zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalone warunki zabudowy będą dopiero stanowić podstawę do przedstawienia projektu budowlanego w postępowaniu, którego przedmiotem będzie uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadzonym w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane. W tym też postępowaniu, w którym interes właściciela nieruchomości sąsiedniej podlega ściślejszej ochronie, będzie wyjaśniana kwestia budowy planowanego obiektu w ostrej granicy. Na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy nie wyznacza się usytuowania nowej zabudowy, musi on jedynie zawierać linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Podsumowując organ odwoławczy podkreślił, iż w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. oraz dokonania przewidzianych w ustawie uzgodnień, co miało miejsce w sprawie, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem zainteresowanego inwestora. Środowiskowa Spółdzielnia [...] w W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2008r. w części dotyczącej nowej 3 - kondygnacyjnej zabudowy na zachodniej granicy działki skarżącej, jako naruszającej słuszny jej interes oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, iż podtrzymuje dotychczasowe stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2006r., co oznacza iż nadal sprzeciwia się lokalizacji nowej zabudowy do wysokości 3 kondygnacji wzdłuż granic zachodniej jej działki, w której obecnie posadowiony jest mur z cegły o wysokości około 3 metrów. Zarzuciła "niezaznaczenie" lokalizacji nowej zabudowy na załącznikach graficznych do decyzji oraz do "analizy", Jej zdaniem organ powołując się na możliwość rozstrzygnięcia szczegółowego usytuowania zabudowy na etapie pozwolenia na budowę na podstawie rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki przeczy zapisom decyzji o warunkach zabudowy, albowiem powołane rozporządzenie w § 12 pkt 8.1 jasno określa, że budynek może być usytuowany przy granicy działki jeżeli "wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy". W ocenie skarżącej podkreślenia wymaga też fakt, iż ustalenia decyzji o warunkach zabudowy mają na względzie ochronę interesów osób trzecich. Zaś w spornym postępowaniu, gdyby nie chciano pominąć interesu skarżącej, to ww decyzja określiłaby zabudowę wzdłuż zachodniej granicy jej działki do wysokości jednej kondygnacji (na co skarżąca wyraziła zgodę), nadto wzięto by pod uwagę, iż realizacja zabudowy do wysokości 3 kondygnacji na zachodniej granicy jej działki całkowicie ograniczy dostęp światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W związku z wyżej przedstawionymi okolicznościami sprawy skarżąca nie ma wątpliwości, iż decyzja o warunkach zabudowy nie uwzględnia słusznych jej interesów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zakażona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę materialno - prawną wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowił artykuł 61 ustawy o p.z.p., określający warunki zabudowy, jak i regulujący możliwość jej powstania. Warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu. W przypadku gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 p.z.p. nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeżeli natomiast żaden przepis prawa się nie sprzeciwia zamierzeniu inwestycyjnemu (art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p.), to organ ma obowiązek - stosownie do dyspozycji art. 56 p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p. - wydać decyzję pozytywną, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowaniu terenu na normach prawnych. W sprawie miał miejsce drugi z wymienionych przypadków. Przeprowadzona -stosownie do wymogu art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p. - analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również analiza stanu faktycznego i prawnego terenu lokalizacji inwestycji pozwoliła stwierdzić, że wnioskowana inwestycja nie narusza przepisów prawa, wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni, jak również krajobrazowych. Jak wynika z treści skargi Środowiskowa Spółdzielnia [...] w W. nie wyraża zgody na realizację planowanej inwestycji do wysokości 3 kondygnacji wzdłuż granicy zachodniej jej działki, twierdząc iż zamierzona inwestycja w tej części ograniczy dostęp światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Natomiast akceptuje zabudowę jednokondygnacyjną, w przeciwnym razie uważa, że zamierzenie inwestycyjne w wykazanej części narusza jej słuszny interes. W ocenie Sądu powyższy zarzut - w świetle całokształtu materiału dowodowego sprawy - jest bezzasadny. Otóż jak wynika z treści decyzji o warunkach zabudowy i analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art, 81 ust. 1-5 ustawy o p.z.p. dopuszcza się odnośnie części frontowej budynku i oficyny wzdłuż granicy działki o nr [...] (ul. [...]) zabudowę maksymalną do 7 kondygnacji (lub zachowanie obecnej ilości kondygnacji), zaś w zakresie pozostałej części zabudowy dopuszcza się maksimum 3 kondygnacje, przy założeniu że wysokość górnej krawędzi elewacji będzie dostosowana do wysokości kalenicy budynku położonego na działce nr [...] (ul, [...]) i lokalizację tą dopuszcza się wzdłuż granic działki. Powyższe nie potwierdza twierdzeń skarżącej, iż realizacja nowej zabudowy 3-kondygnacyjnej na działce będącej terenem planowanej inwestycji została ustalona bezpośrednio w granicy oddzielającej jej działkę (nr [...]) od działek inwestycji (nr [...],[...]). Takiego wniosku nie można też wywodzić z zapisu o treści, iż "lokalizację nowej zabudowy dopuszcza się wzdłuż granic działki", chociażby z tego względu, iż mówi się w nim o granicach działki, a nie o jednej granicy. Tak więc z punktu widzenia inwestycji wcale nie musi chodzić konkretnie o granicę wschodnią, zaś skarżącej zachodnią, ale i o granicę północną z działką nr [...], z racji dostosowania wysokości nowej zabudowy do wysokości kalenicy budynku istniejącego na tejże właśnie działce, W aspekcie przepisów prawa ustalenie takie jest dopuszczalne. Organ administracji publicznej wydając decyzję o warunkach zabudowy powinien mieć na względzie, iż celem takiej decyzji jest określenie możliwych działań inwestora wobec nieruchomości. Niewątpliwie do tej zasady zastosował się organ w omawianym postępowaniu, dopuszczając możliwość lokalizacji nowej zabudowy w granicach działek inwestycji. Zatem inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskał ogóiną informację o możliwości inwestowania i warunkach, na jakich wnioskowane zamierzenie może być realizowane. Dopuszczenie przedstawionej możliwości nie jest jednak równoznaczne z otrzymaniem na etapie pozwolenia na budowę konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p. - wiąże organ wydający takie pozwolenie, stanowi więc jak gdyby promesę uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza iż organ architektoniczno - budowlany nie może dokonać weryfikacji tej decyzji, ani postąpić wbrew jej ustaleniom. Niemniej jednak to na etapie udzielania pozwolenia na budowę następuje konkretyzacja danego zamierzenia inwestycyjnego i wówczas organ architektoniczno -budowlany ocenia projekt budowlany danej inwestycji pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Zatem to on ostatecznie zezwala, w oparciu o przepisy prawa budowlanego, na realizację inwestycji w granicach danej działki, nie zaś organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, który swoją decyzją dopuszcza tylko taką możliwość. Ponadto należy zauważyć, iż planowana nowa zabudowa ma liczyć maksymalnie 3 kondygnacje i jej wysokość ma być dostosowana do wysokości kalenicy budynku usytuowanego na działce nr [...], czyli na działce, na której istnieje budynek o liczbie kondygnacji mniejszej, od budynku 8-kondygnacyjnego, usytuowanego na działce skarżącej nr [...]. Zarzuty odnośnie "niezaznaczenia" lokalizacji nowej zabudowy na załączniku graficznym do decyzji oraz do analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego również należało uznać za bezpodstawne. W punkcie 1.1 decyzji o warunkach zabudowy wskazano, iż szczegółowe usytuowanie obiektu planowanej inwestycji rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r, nr 207, poz. 2016, ze zm.) i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690, ze zm.). Z tego wynika, iż projekt zagospodarowania działki obejmujący usytuowanie, układ obiektu budowlanego, w tym kwestię jego odległości od granicy działki skarżącej, dostęp światła, zawierać się będzie w projekcie budowlanym podlegającym zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę i dopiero na tym etapie procesu inwestycyjnego mogą być podnoszone zarzuty oparte na przepisach Prawa budowlanego. Wtedy też skarżąca - za pomocą środków prawnych jakie dopuszcza procedura administracyjna - powinni zadbać o swój własny interes. W świetle przedstawionych wywodów słuszności należy odmówić twierdzeniom skarżącej jakoby zaskarżona decyzja naruszała jej interes, łamiąc tym samym zasadę ochrony interesu osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy, nie może być oceniana tak szeroko jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, tj. pozwoleniu na budowę, zatem tak jak to rozumie skarżąca. Orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) są wymagane w postępowaniu lokalizacyjnym, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w ustawie o p.z.p. znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m. in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich obejmuje m. in. zapewnienie dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Powyższe dowodzi, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem, zatem na mocy art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić.