IV SA/Wa 1420/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 poz. 518 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "B" uchylił w całości decyzję Starosty W. Nr [...] z dnia [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w stosunku do Spółdzielni Mieszkaniowej "B" w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. K., stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Stan sprawy przedstawia się następująco. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona decyzją z dnia [...] znak: [...] Urzędu Dzielnicowego W. Wydział Terenów, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r.). Postępowanie o zwrot nieruchomości zostało wszczęte na wniosek z dnia [...]. złożony przez B. M.. Postanowieniem Nr [...]z dnia [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę Powiatu W. jako organ właściwy do załatwienia zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. B. (obecnie ul. K.). W toku postępowania administracyjnego ustalono, że działce nr [...] z decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...]odpowiada dawna działka nr [...] z obrębu [...] oraz zgodnie z aktualną ewidencją gruntów dz. nr [...] z obrębu [...], co potwierdził Urząd Miasta W. Biuro Geodezji i Katastru Delegatura w Dzielnicy T. w piśmie z dnia [...] Starosta W. umarzając postępowanie decyzją z dnia [...]w stosunku do Spółdzielni Mieszkaniowej "B. " wskazał, że postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości prowadzone jest na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), zwanej u.g.n. oraz przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 136 ust. 3 stronami postępowania o zwrot nieruchomości są jej poprzedni właściciele lub jego spadkobiercy. Ponadto w świetle art. 138 u.g.n. do podmiotów posiadających status strony zaliczani są również najemcy, dzierżawcy, osoby, którym nieruchomość użyczono lub oddano w trwały zarząd lub na rzecz której ustanowiono prawo użytkowania. Następnie organ pierwszej instancji podał, że prowadzone postępowanie wykazało, że w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w ewidencji gruntów i budynków jako władający terenem figuruje Spółdzielnia Mieszkaniowa "B. ". Ustalając, czy Spółdzielni przysługuje tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowego terenu, Starosta W. zaznaczył, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślił, że przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Starosta stwierdził, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "B. " nie przedstawiła dokumentów na potwierdzenie posiadania praw rzeczowych lub obligacyjnych do przedmiotowego terenu, a zatem nie wykazała interesu prawnego w niniejszym postępowaniu zwrotowym. W ocenie organu pierwszej instancji brak jest podstaw aby uznać Spółdzielnię Mieszkaniową "B. " za stronę w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Pismem z dnia [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "B. " złożyła odwołanie od powyższej decyzji Starosty W. Spółdzielnia podniosła, że skoro włada przedmiotową działką na podstawie porozumienia z Gminą W. z dnia [...] i wnosi opłaty za użytkowanie przedmiotowych gruntów, to nie można uznać, że nie ma interesu prawnego do występowania jako strona postępowania administracyjnego. Ponadto podniosła, że wystąpiła z wnioskiem o uzyskanie wieczystego użytkowania na przedmiotowym gruncie, jako uprawniona do tego na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na zabudowanie terenu osiedla budynkami mieszkalnymi i towarzyszącymi. W wyniku rozpoznania sprawy wskutek wniesionego odwołania Wojewoda [...] uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, co daje podstawę do jej uchylenia i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy wywiódł, że do stron postępowania o zwrot nieruchomości, a więc podmiotów posiadających interes prawny, zalicza się jej poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych, aktualnego właściciela nieruchomości, a także osoby, które wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Identyczny krąg osób może skutecznie domagać się weryfikacji decyzji wydanej na podstawie art . 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2313/99, LEX nr 78955). Do grona stron omawianego postępowania można zaliczyć więc podmioty publicznoprawne będące właścicielami lub użytkownikami nieruchomości, podmioty ograniczonych praw rzeczowych, w tym prawa użytkowania, które zgodnie z art. 138 ust. 1 u.g.n. wygasa, gdy decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna. Ponadto w uchwale NSA z dnia 13 października 2003 r., OPS 6/03,(ONSA 2004, nr 1, poz. 10), stwierdzono, że najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, tj. Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, używa lokalu (budynku) znajdującego się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Pogląd ten NSA podzielił także w wyroku z dnia 24 lutego 2006 r. , sygn. akt I OSK 519/05, (LEX nr 194052), w którym zwrócił uwagę, że przymiot strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uzależniony jest od posiadania tytułu prawnego do niej. Zatem stronami tego postępowania mogą być także dzierżawcy lub osoby korzystające z nieruchomości na podstawie użyczenia. Wojewoda [...] uznał, że decyzja Starosty W. Powinna zostać uchylona, a postępowanie organu pierwszej instancji umorzone, bowiem w sprawie niniejszej wydana została późniejsza decyzja Starosty W. Nr [...] z dnia [...] , której przedmiotem jest zwrot wywłaszczonej przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja ta rozstrzyga także kwestię związaną z ustaleniem stron postępowania, odmawiając Spółdzielni Mieszkaniowej "B. " przymiotu strony. Następnie decyzja była przedmiotem badania przez organ odwoławczy w związku z odwołaniem Prezydenta W. W wyniku rozpatrzenia odwołania przez Wojewodę [...] - decyzja Starosty W. Nr [...]z dnia [...]. została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Wojewody rozstrzyganie w przedmiocie ustalenia stron postępowania w odrębnej decyzji - w sytuacji kiedy w decyzji dotyczącej zwrotu przedmiotowej nieruchomości została ustalona kwestia stron postępowania - należy uznać za zbędne. W tych okolicznościach zasadne było uchylenie decyzji Starosty W. i umorzenie postępowania w tym zakresie. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...]złożył R. D. uważając ją za błędną i wydaną z naruszeniem przepisów postępowania. Zdaniem skarżącego decyzja Wojewody obarczona jest błędną argumentacją i niewłaściwą oceną stanu prawnego i faktycznego oraz stoi w sprzeczności z dotychczasową praktyką postępowań zwrotowych oraz błędnie interpretuje orzecznictwo sądowe i administracyjne. Według skarżącego Spółdzielnia Mieszkaniowa "B" nie może być uznana za stronę postępowania ponieważ nie udokumentowała posiadania praw rzeczowych lub obligacyjnych do terenu będącego przedmiotem postępowania. Ponadto skarżący podniósł, że Wojewoda [...] powinien był w pierwszej kolejności rozpoznać odwołanie od wcześniejszej decyzji Starosty W. tj. decyzji nr [...] z dnia [...] umarzającej postępowanie w stosunku do Spółdzielni Mieszkaniowej "B. ". Natomiast Wojewoda, pozostając w sprzeczności z kolejnością wydawania decyzji administracyjnych ściśle ze sobą powiązanych, najpierw rozpoznał ([...]) odwołanie od decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, a następnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] orzekł o uchyleniu decyzji Starosty W. nr [...]. Zdaniem skarżącego podważa to wiarygodność Wojewody [...] jako profesjonalnego organu administracji państwowej. Wskazując na powyższe nieprawidłowości skarżący wniósł o uznanie zaskarżonej decyzji za bezzasadną i wydaną z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie wniósł o uznanie decyzji organu pierwszej instancji za legalną i ostateczną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, iż zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], którą organ odwoławczy na podstawie art. 138 §1pkt2k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty W. Nr [...] z dnia [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w stosunku do Spółdzielni Mieszkaniowej "B. " w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. K., stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...]i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Osnowa decyzji, o której mowa w pierwszej części zdania, składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia - w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do istoty. Z wykładni systemowej drugiej części zdania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wynika że dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem pierwszej instancji. Zatem osnowa decyzji wydanej na podstawie drugiej części zdania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tak samo jak w części pierwszej omawianego przepisu składa się z dwóch części, w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia - w całości lub w części, zaś w drugiej umarza postępowanie pierwszej instancji w zakresie objętym uchyleniem. Zatem dopuszczalną formą rozstrzygnięcia, zgodnie z omawianym przepisem, jest uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie albo orzeczenie co do istoty sprawy (decyzja reformacyjna), bądź też umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości albo w części. Prawidłowość takiej wykładni znajduje swój wyraz w piśmiennictwie (zob. M.Jaśkowska, A.Wróbel. Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego, LEX, 2013). W rozpoznawanej sprawie zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił w całości decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji, co oznacza, że rozstrzygnięcie jest zgodne z powołanym przepisem. Oceniając z kolei zasadność umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji zauważyć należy, że Starosta W. w decyzji z dnia [...]orzekającej o zwrocie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] rozstrzygnął również kwestię interesu prawnego Spółdzielni Mieszkaniowej "B. ". Ustalił, że przedmiotowa działka stanowi część obszaru zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej Spółdzielni Mieszkaniowej "B. ". Na jej terenie znajduje się część budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz fragmenty innych urządzeń osie- dłowych (podjazdy, dojścia, trawnik, parking). Granice obszaru zabudowy mieszkaniowej, w skład którego wchodzi omawiana nieruchomość, określone zostały w ramach opinii urbanistycznej z dnia [...]określającej linie rozgraniczające terenu kolonii nr [...] osiedla mieszkaniowego Spółdzielni Mieszkaniowej "B. ". Wskazał, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stronami zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. są jej poprzedni właściciele lub jego spadkobiercy. Ponadto w świetle art. 138 wskazanej wyżej ustawy do podmiotów posiadających status strony zaliczani są również najemcy, dzierżawcy, osoby, którym nieruchomość użyczono lub oddano w trwały zarząd lub na rzecz której ustanowiono prawo użytkowania, a zatem stroną takiego postępowania jest osoba posiadająca tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Następnie Starosta wskazał, że prowadzone postępowanie wykazało, że w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w ewidencji gruntów i budynków jako władający terenem figuruje Spółdzielnia Mieszkaniowa "B. ". W związku z tym ustalono, czy Spółdzielni przysługuje tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowego terenu. Starosta stwierdził, że skoro Spółdzielnia Mieszkaniowa "B. " nie przedstawiła dokumentów na potwierdzenie posiadania praw rzeczowych lub obligacyjnych do przedmiotowego terenu, to należało uznać, że nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w niniejszym postępowaniu zwrotowym i w konsekwencji brak było podstaw aby uznać Spółdzielnię Mieszkaniową "B. " za stronę w tym postępowaniu. W tych okolicznościach prawidłowe jest stanowisko Wojewody [...], że skoro kwestia dotycząca badania legitymacji prawnej Spółdzielni Mieszkaniowej "B. " jest przedmiotem decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]orzekającej o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, to zbędne było rozstrzyganie wyłącznie w przedmiocie ustalenia stron postępowania w odrębnej decyzji, a zatem zasadne było umorzenie postępowania pierwszej instancji w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego kolejności rozpoznania odwołań przez Wojewodę [...], zauważyć należy, że dotyczyły one decyzji wydanych w granicach jednej sprawy administracyjnej, a zatem wydane zostały w określonym stanie faktycznym ustalonym w sprawie i z tego też względu w okolicznościach niniejszej sprawy celowym było rozpoznanie w pierwszej kolejności odwołania od decyzji Starosty W. rozstrzygającej o zwrocie nieruchomości, bowiem - jak wcześniej zostało wykazane - w decyzji tej rozstrzygnięta została również kwestia stanowiąca przedmiot rozpoznania decyzji Starosty W. z dnia [...]. W świetle powyższego uznać należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. n