IV SA/Wa 1422/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej K. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO w Warszawie, Kolegium, organ odwoławczy) znak: [...] z [...] maja 2014 r. wydane na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz.U. 2001, nr 79, poz. 856 ze zm.) i art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania państwa K. i M. O. (dalej: skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta O. (dalej: organ I instancji) nr [...] z [...] października 2013 r. W postanowieniu z [...] maja 2014 r., SKO w W. na zasadzie art. 134 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do złożenia odwołania. Stan sprawy przestawiał się następująco: W decyzji nr [...] z [...] października 2013 r. Prezydent Miasta O.. nakazał pani K. O. i panu M. O. współwłaścicielom nieruchomości ozn. jako dz. ew. nr [...] w obr. [...] podjęcie działań zapobiegających szkodom powstałym wskutek zmiany stanu wody na gruntach sąsiednich ozn. jako działki ewidencyjne nr [...] w obr. [...] polegające na: 1) odtworzeniu rowu odwadniającego na działce ew. nr [...] w obr. [...] o następujących minimalnych parametrach: szerokości w dnie - 0,50, nachyleniu skarp: 1:1,5 i głębokości 0,7-0,9 m, z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, w tym Prawa wodnego; 2) usunięciu wierzchniej warstwy ziemi z terenu działki ew. nr [...] w obr. [...] warstwą o grubości ok. 30 cm, na długości ok. 50 m (od ul. [...] w kierunku budynku mieszkalnego), na całej szerokości działki, 2. określił termin wykonania robót określonych w pkt 1.1 i 1.2 do [...] grudnia 2013 r. Odwołanie od ww. decyzji złożyli K. i M. O. podnosząc, że niedokładnie wyjaśniono stan faktyczny oraz pozbawiono stronę możliwości obrony przed ww. decyzją, która nie została doręczona stronie postępowania. Decyzja została wysłana za pośrednictwem poczty w okresie przedświątecznym i bezpośrednio Świąt Bożego Narodzenia, przez co nie została odebrana w terminie i wróciła do nadawcy. Według SKO w W., odwołanie państwa K. i M. O., datowane na dzień [...] lutego 2014 r, wpłynęło do Urzędu Miasta O. w dniu [...] marca 2014 r. Decyzja organu I instancji z [...] października 2013 r., została wysłana do skarżących [...] października 2013 r., awizowana [...] października 2013 r. oraz [...] listopada 2013 r., zwrócona nadawcy z uwagi na nie podjęcie jej w terminie 14 dni od daty otrzymania awiza. Według SKO w W., strona odwołująca się nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie państwo K. i M. O. złożyli odwołanie ponad 2,5 miesiąca po terminie, nie składając wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia. W przypadku wniesienia odwołania po 14 dniowym terminie, organ odwoławczy obowiązany jest stwierdzić w formie postanowienia, na podstawie art. 134 k.p.a., uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, gdyż decyzja organu l instancji stała się już ostateczna i nie może toczyć się postępowanie odwoławcze. We skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję organu odwoławczego, skarżący wnoszą o: 1. uchylenie decyzji SKO znak sprawy [...] z [...] maja 2014 r. w całości; 2. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, 3. przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta O. nr [...] z [...] października 2013 r.; 4. zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący w skardze przedstawili chronologię wydarzeń związanych z wydaniem decyzji Prezydenta Miasta O. nr [...] z [...] października 2013 r. Skarżący w uzasadnieniu skargi wnoszą o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji, tak aby mogli ono zająć stanowisko i uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący w skardze wnoszą także o merytoryczne zbadanie sprawy opisanej w swoim środku zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym skarżącej z [...] stycznia 2015 r., radca prawny P. M. podtrzymała wniesioną przez skarżącą skargę oraz sprecyzowała stanowisko skarżącej, zarzucając organowi II instancji obrazę przepisów postępowania w szczególności: 1. art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich koniecznych czynności prowadzących do ustalenia czy próba doręczenie przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji została prawidłowo przeprowadzona przez doręczyciela, z jednoczesnym oparciem się wyłącznie na datach umieszczonych na kopercie zawierającej przesyłkę i z tego tylko faktu wyciągnięcie wniosków w przedmiocie przyjęcia doręczenia za skutecznie dokonanego, co mogło mieć wpływ na ustalenie stanu faktycznego, zgodnie z którym skarżąca jako adresat miała możliwość zapoznania się z treścią przesyłki, a zatem i na treść rozstrzygnięcia; zatem w konsekwencji nie sposób przyjąć, iż organ li instancji zrealizował zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.). 2. art. 44 § 4 w zw. z § 3 i 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż korespondencja zawierająca decyzję organu I instancji została doręczona w trybie zastępczym, w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w § 2 tego przepisu tj.: a. na kopercie, wbrew obowiązkowi nie oznaczono daty drugiej awizacji,(a jedynie datę pierwszej awizacji), oraz b. na kopercie oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru doręczyciel nie wskazał miejsca pozostawienia awiza (np. skrzynka odbiorcza, drzwi domu), co powinno skutkować przyjęciem, iż doręczenie nie nastąpiło, a także ponownym przesłaniem decyzji, z zachowaniem przepisów procedury. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wnosi o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, 2. określenie, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, 3. przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów - oświadczeń wiedzy skarżącej oraz jej syna, na okoliczność braku możliwości odebrania przesyłki zawierającej decyzję organu I Instancji, 4. zasądzenie od organu II instancji zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu, z uwagi; iż koszty te w żadnym zakresie, zarówno w części jak i w całości przez skarżącą nie zostały poniesione. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, nie doszło do doręczenia fizycznego decyzji organu I instancji. Jej zdaniem, przewidziane w art. 44 k.p.a. doręczenie zastępcze, rodzące domniemanie prawne skuteczności, takiej jak doręczenie zwykłe, może być uznane za skuteczne tylko wówczas, gdy spełnione zostały wszystkie wymogi określone tym przepisem. Odnotowanie (w niniejszym przypadku tylko na kopercie zawierającej przesyłkę) wyłącznie informacji o jednorazowym awizowaniu, bez podania miejsca pozostawienia zawiadomienia, nie spełnia wymogu określonego w art. 44 § 2 k.p.a. Według strony skarżącej, organ naruszył przy rozpoznaniu sprawy art. 44 § 2, 3, i 4 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Nieupoważnionym jest, bowiem przyjęcie przez organ odwoławczy domniemania doręczenia. Uchybienia procedurze skutkowały brakiem przyjęcia skutku fikcji doręczenia zastępczego, albowiem nie można ustalić drugiej awizacji, a w zasadzie tego czy w ogóle taka powtórna awizacja miała miejsce. Z powyższych względów bezsprzecznie przyjąć należy, iż termin skarżącej do zaskarżenia decyzji organu I instancji nigdy nie rozpoczął swego biegu. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 17 lutego 2015 r., uczestnik postępowania pani J.G. złożyła wniosek o dopuszczenie dowodu w postaci wydruku ze strony Poczty Polskiej zawierającego informację o podwójnej awizacji przesyłki skierowanej do skarżących oraz o oddalenie skargi w całości, jako bezpodstawnej. Zdaniem uczestniczki postępowania, decyzja Prezydenta Miasta O. została doręczona skarżącej w trybie tzw. fikcji doręczenia na prawidłowy adres. Uczestniczka zaprzecza w swoim wniosku twierdzeniom skarżącej, iż nie przebywała w domu do dnia [...] stycznia 2014 r. Nie zostało to jej zdaniem, udowodnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst, jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie organ przyjął, że odwołanie państwa K.O. i M. O. datowane na dzień [...] lutego 2014 r., wpłynęło do Urzędu Miasta O. [...] marca 2014 r. Przedmiotowa decyzja z [...] października 2013 r. została wysłana do skarżących [...] października 2013 r., awizowana w [...] października 2013 r. i w dniu [...] listopada 2013 r. zwrócona do nadawcy z uwagi na nie podjęcie jej w terminie 14 dni od daty otrzymania awiza. Biorąc pod uwagę art. 44 k.p.a. i art. 129 § 2 k.p.a. organ stwierdził, że termin do wniesienia odwołania upłynął [...] listopada 2013 r. W ocenie SKO, strona odwołująca się nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zatem koniecznym było stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do doręczenia zastępczego, określonego w art. 44 k.p.a. Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2. k.p.a.). Jak wynika z § 3 tego artykułu, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Zawiadomienie o złożeniu pisma w placówce pocztowej (awizo) będzie skuteczne tylko wtedy, gdy zachowa się ustaloną w przepisie § 2 kolejność miejsc, w których adresat może z nimi się zapoznać i skorzystać z możliwości odbioru pisma (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 13 wyd., Warszawa 2014, s. 271). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie można uznać za trafny podglądu strony skarżącej, że adresat pisma, który nie miał możliwości zapoznania się z treścią pisma z powodu dłuższej nieobecności pod adresem podanym organowi administracyjnemu, będzie mógł obalić domniemanie doręczenia ustanowione w art. 44 k.p.a. Tylko bowiem, w przypadku wadliwego zastosowania tego trybu doręczenia pisma można wykazać, że nie zostały spełnione przesłanki obowiązywania domniemania doręczenia ustanowionego w art. 44 § 4 k.p.a. Według Sądu, powyżej przytoczony przepis należy interpretować kompleksowo, tzn., że ocena spełnienia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4 może być dokonana wyłącznie na podstawie związku tego przepisu z § 1, a więc w oparciu o stwierdzenie, że pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej i musi być ono powiązane z ustaleniem, że spełnione zostały w okresie biegu tego terminu wszystkie pozostałe warunki wynikające zarówno z § 2, jak i § 3 przedmiotowego przepisu. Za taką wykładnią przemawia budowa art. 44 k.p.a. Po pierwsze, do § 1 nawiązuje wprost § 2, a z kolei do tego paragrafu nawiązuje paragraf kolejny. Podkreślić należy, że każdy przepis spełnia określoną rolę i nie może być on pomijany, chyba, że wynika to wprost z innego przepisu. Jakiekolwiek odstępstwo od zasad przewidzianych dla doręczenia zastępczego może wywołać określone skutki procesowe, jak też w sferze prawa materialnego. W orzecznictwie wyrażono pogląd według, którego "Samo umieszczenie na kopercie zawierającej decyzję lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma (zwrotnym potwierdzeniu odbioru) stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wystarczające do stwierdzenia, iż zostały spełnione przesłanki doręczenia zastępczego, ponieważ z powyższych dokumentów wynikać musi, że doręczyciel dokonał powiadomienia adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a." (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2010 r., VII SA/Wa 2311/09, LEX nr 760088). W przedmiotowej sprawie doręczyciel nie zawarł adnotacji, gdzie umieścił zawiadomienie o przesyłce. W tych okolicznościach nie można uznać, że nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze. Doręczyciel odnotował na kopercie tylko informację o jednorazowym awizowaniu bez podania miejsca zawiadomienia. W treści adnotacji zawartych na kopertach, adresowanych do skarżących oraz na zwrotnych potwierdzeniach odbioru nie ma informacji o powtórnym zawiadomieniu o możliwości odbioru przesyłki. W ocenie Sądu, organ naruszył przy rozpoznawaniu sprawy normę wynikającą z treści art. 44 § 2, 3 i 4 k.p.a. Ma rację strona skarżąca, która twierdzi, że na kopercie widnieje jedynie jednorazowa adnotacja, co do daty pierwszej awizacji 28 październik 2013 r. Na odwrocie koperty widnieje co prawda kolejna data (13 listopada 2013 r.), jednakże jest do data dokonania zwrotu przesyłki do adresata ("zwrot"), a nie data powtórnej awizacji. Powyższe prowadzi do wniosku, iż te uchybienie procedurze skutkuje brakiem przyjęcie skutku fikcji doręczenia zastępczego, albowiem nie można ustalić daty drugiej awizacji, oraz tego czy w ogóle taka powtórna awizacja miała miejsce w stosunku do skarżących w niniejszej sprawie. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, zgodnie z którym instytucja doręczenia zastępczego stwarza domniemanie doręczenia, dlatego też zasady jej stosowania winny być przestrzegane ściśle, także w zakresie wymogu wskazania na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru jaki sposób zawiadomienia z art. 44 k.p.a. zastosowano w danym przypadku. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej decyzję lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma (zwrotnym potwierdzeniu odbioru) stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wystarczające do stwierdzenia, iż zostały spełnione przesłanki doręczenia zastępczego, ponieważ z powyższych dokumentów wynikać musi, że doręczyciel dokonał powiadomienia adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego 27 stycznia 2010 r., sygn. akt: II OSK 1884/2009, z dnia 25 stycznia 2007 r. I OSK 23/2007, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn.: II OSK 1911/2007 NSA z 28 lutego 2006 r. I OSK 528/2005; por. też wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2006 r. II SA/Wa 1070/2006; z dnia 23 lutego 2007 r. VI SA/Wa 77/2007 oraz wyrok z dnia 25 maja 2007 r. V sygn. akt VII SA/Wa 417/2007, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w wyroku z 25 marca 2009, sygn.: I SA/Sz 663/2008, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w wyroku z 27 października 2009, sygn.: II SA/Ol 778/2009, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w wyroku z 3 listopada 2009, sygn. akt: I SA/Bd 576/2009). W niniejszej sprawie zarówno na kopercie przesyłki, jak i na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest informacji o powtórnym zawiadomieniu o możliwości odbioru przesyłki, zatem przyjąć należy, iż nie było podstaw do uznania doręczenia zastępczego. W ocenie Sądu, nie można uznać, że przedmiotowa przesyłka była prawidłowo dwukrotnie awizowana i prawidłowo doręczona. Warunkiem przyjęcia przez organ, iż nastąpiło doręczenie zastępcze jest dysponowanie przez organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Musi istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Uwzględniając powyższe w ocenie Sądu, organ odwoławczy wadliwie przyjął, że doręczenie decyzji organu I instancji, w trybie art. 44 k.p.a., było skuteczne. W takiej sytuacji zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało wydane z naruszeniem art. 134 i art. 129 § 2 k.p.a., w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawione przez Sąd wywody w kwestii nieskuteczności doręczenia skarżącym decyzji organu I instancji, w trybie art. 44 k.p.a. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie pierwszym i drugim wyroku.