IV SA/Wa 1422/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 1 U Z A S A D N I E N I E Wnioskiem z 12 września 2014 r. J.Z., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...], [...], [...] (dalej: Wnioskodawca, Strona, Skarżąca), wystąpiła do Marszałka Województwa [...] (dalej także: Marszałek, organ I instancji) o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 50 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej i obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania, zlokalizowanej w miejscowości [...], gm. [...] (dalej także: instalacja). Zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016r., poz. 672, j.t. z późn. zm.; dalej: p.o.ś.) marszałek jest organem ochrony środowiska właściwym do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów i pozwolenia zintegrowanego dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i dla instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych. Marszałek pismem z 18 stycznia 2016 r., po wcześniejszym kilkukrotnym uzupełnieniu na stosowne wezwanie organu I instancji wniosku przez Stronę, zawiadomił, że w publicznie dostępnym wykazie zamieszczono dane o wniosku w sprawie przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie Instalacji, a także poinformował o możliwości wnoszenia uwag i wniosków w terminie 21 dni od ukazania się zawiadomienia. W trakcie postępowania Strona wielokrotnie zmieniała i uzupełniała wniosek, a kwalifikacja instalacji została zmieniona w Aneksie 2 (sierpień 2015 r.) na instalację do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki biologicznej i obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania. W toku postępowania do udziału w nim zgłosiły się trzy organizacje - pismem z 21 sierpnia 2015 r. chęć uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu zgłosiło Stowarzyszenie [...], ul. [...], [...], 24 lutego 2016 r. chęć uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu zgłosiło Stowarzyszenie "[...]", ul. [...], [...], a - po skutecznym uzupełnieniu wniosku - 5 lipca 2016 r. Stowarzyszenie "[...]", ul. [...], [...]. Organizacje powyższe zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu zgodnie z treścią art. 44 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, z późn. zm.). Stowarzyszenie "[...]" oraz Stowarzyszenie "[...]" złożyły wnioski o udostępnienie dokumentów wyłączonych z udostępniania w niniejszej sprawie. Marszałek postanowieniami Nr [...] z [...] marca 2016 r. oraz Nr [...] z [...] lipca 2016 r. odmówił udostępnienia informacji wyłączonych z udostępniania będących częścią wniosku z 12 września 2014 r. o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie Instalacji. Po rozpoznaniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2016 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję Marszałka Nr [...] z [...] marca 2016 r" znak: [...], a decyzją z [...] września 2016 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję Marszałka Nr [...] z [...] lipca 2016 r., znak: [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska 19 września 2016 r. przekazał Marszałkowi kopię protokołu z kontroli interwencyjnej przeprowadzonej od 6 czerwca do 12 sierpnia 2016 r. (zgodnie z protokołem kontroli) w P.P.H.U. [...], [...], [...], celem wykorzystania w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego. W dniu 4 października 2016 r. do tut. organu wpłynęło pismo Stowarzyszenia "[...]", w którym wyrażono sprzeciw wobec wydania pozwolenia zintegrowanego dla Instalacji. Przedstawione uwagi odnosiły się do: procesów przetwarzania odpadów (przeprowadzanych Stowarzyszenia w sposób stwarzający zagrożenie dla środowiska oraz dla okolicznych mieszkańców), odoru, możliwości przerobowych części mechanicznej instalacji, nie spełniającego wymogów BAT przetwarzania odpadów w rozdrabniaczach, magazynowania odpadów i przetwarzania starych odpadów. Do pisma dołączono również komunikat [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w którym informowano o stwierdzonych nieprawidłowościach podczas przeprowadzonej w przedsiębiorstwie Strony kontroli. Uchybienia zaobserwowano w zakresie gospodarowania odpadami mogącego stwarzać uciążliwość odorową oraz procesu inwestycyjno-budowlanego. Pismem z 5 października 2016 r. Strona przedstawiła swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie. Marszałek postanowieniem z [...] października 2016 r., znak: [...], włączył z urzędu do przedmiotowego postępowania wystąpienie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 września 2016 r, znak: [...], wraz z protokołem Nr [...] z kontroli interwencyjnej przeprowadzonej od 6 lipca 2016 r. do 12 sierpnia 2016 r. w przedsiębiorstwie prowadzonym przez Wnioskodawcę. W związku z przekazaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kopią protokołu z ww. kontroli interwencyjnej oraz licznymi rozbieżnościami pomiędzy informacjami zawartymi w przedmiotowym dokumencie, a wnioskiem o wydanie przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego, tut. organ pismem z 14 października 2016 r. wezwał Stronę do złożenia wyjaśnień niezbędnych do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Wyjaśnienia w przedmiocie sprawy wpłynęły 7 listopada 2016 r. W dniach 10, 29 i 30 listopada 2016 r. Strona uzupełniła wniosek o wyłączenie z udostępniania informacji o wartości handlowej. Natomiast 29 listopada 2016 r. Wnioskodawca przesłał w załączeniu kopię pisma Wójta Gminy [...] z 29 listopada 2016 r. oraz kopię opinii prawnej z 22 listopada 2016 r. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. art. 181 ust. 1 pkt 1, art. 183 ust. 1, art. 188, art. 201 ust. 1, art. 202, art. 204, art. 211, art. 378 ust. 2a pkt 3 p.o.ś. oraz art. 41 ust. 1, art. 43 ust. 2, art. 45 ust. 5, 8 i 9 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2016 r. poz. 1987), Marszałek udzielił Wnioskodawcy pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej i obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania, zlokalizowanej w miejscowości [...], gm. [...], określając jednocześnie warunki pozwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zakład położony jest na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Instalacja została zrealizowana na podstawie: – decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] lipca 2003 r., znak: [...], zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego i oddana do użytkowania przed 28 lipca 2005 r. W zakresie objętym wskazanym dokumentem realizacja instalacji nie wymagała zatem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; – pisma Wójta Gminy [...] z 29 listopada 2016 r., znak: [...], z którego wynika, iż w opinii wskazanego powyżej organu wprowadzone w liniach technologicznych zmiany nie wymagały uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; – decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, zmienionej decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...]; – pisma Wójta Gminy [...] z [...] października 2015 r., znak: [...], w którym stwierdzono, że w okresie, w którym realizowana była przedstawiona w nim część instalacji dla tego typu obiektów nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, w tym zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych i innych bioodpadów pochodzenia komunalnego jest instalacją istniejącą, rozbudowaną, która posiada status instalacji regionalnej (RIPOK) w zakresie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i status instalacji zastępczej w zakresie przetwarzania odpadów zielonych i innych bioodpadów. Pod względem wielkości mocy przerobowej w zakresie przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych i innych bioodpadów instalacja spełnia określone w planie kryteria dla instalacji regionalnych. Organ I instancji zaznaczył, że wydał pozwolenie zgodnie z żądaniem Strony, nie przychylając się jedynie do wniosku w zakresie możliwości magazynowania zmieszanych odpadów komunalnych, wytworzonego paliwa alternatywnego i pozostałości z sortowania na placu technologicznym w formie pryzm przykrytych plandeką. W ocenie tut. organu magazynowanie ww. odpadów w określony powyżej sposób – ze względu na ich skład i właściwości – skutkowałoby przedostawaniem się zanieczyszczeń na tereny sąsiednie, emisją odcieków na plac technologiczny i zwiększoną uciążliwością zapachową obiektu. Jednocześnie na Stronę nałożono obowiązki corocznego przekazywania informacji dotyczących rodzajów i ilości odpadów przetwarzanych i wytwarzanych w poszczególnych procesach, informacji dotyczących dalszego sposobu postępowania z frakcją nadsitową (pozostałościami z sortowania i frakcją wysokoenergetyczną), stabilizatem, frakcją o wielkości do 20 mm, kompostem oraz paliwem alternatywnym, a także rejestru zawierającego daty rozpoczęcia i zakończenia procesu biologicznego przetwarzania danej partii odpadów w poszczególnych reaktorach, wyników badań wytwarzanego stabilizatu i paliwa alternatywnego oraz informacji o zmianach przebiegu procesu technologicznego. Stwierdzono jednocześnie, że poziom hałasu powodowanego działalnością instalacji do unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne nie przekracza dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, określonych w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz.112). Natomiast z obliczeń rozkładu stężeń substancji w powietrzu wynikało, że emisja substancji wprowadzanych do powietrza z instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów nie powoduje przekraczania standardów jakości powietrza, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 poz. 1031), oraz wartości odniesienia określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87) dla amoniaku, merkaptanów, siarkowodoru, acetonu, alkoholu butylowego, octanu etylu i pyłu poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. W związku z powyższym ilości gazów i pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza z instalacji określono dla warunków normalnego funkcjonowania instalacji w wielkościach wnioskowanych przez stronę. Ze względu na dużą ilość uwag i wniosków, pozyskanych w trakcie postępowania oraz w trakcie konsultacji społecznych, dotyczących emisji substancji złowonnych z przedmiotowej instalacji, z uwagi na ważny interes społeczny, Marszałek zobowiązał Stronę do podjęcia dodatkowych działań w celu ograniczenia emisji tych substancji, jak również do przedkładania informacji o sposobie wykonania ww. obowiązku w określonym terminie. W związku z okolicznością pobierania na potrzeby technologiczne instalacji, tj. do utrzymania porządku w pomieszczeniach zakładowych i mycia pojazdów i kontenerów na odpady wody z wodociągu, w pozwoleniu określono, zgodnie z art. 211 ust 6 pkt 8 p.o.ś, ilość wody zużywanej na potrzeby instalacji i jednocześnie zobowiązano do przekazywania bilansu zużycia wody do tut. organu, do 31 stycznia, za poprzedni rok kalendarzowy. Jako że Instalacja jest źródłem ścieków przemysłowych w postaci: odcieków z procesu kompostowania, a także ścieków przemysłowych związanych z utrzymaniem czystości, odprowadzanych do zbiorników na ścieki przemysłowe, a następnie wywożonych za pomocą specjalistycznego sprzętu asenizacyjnego do oczyszczalni ścieków, w pozwoleniu określono, zgodnie z art. 211 ust. 6 pkt 7 p.o.ś. ilość, stan i skład ścieków z instalacji. Organ po analizie przedłożonej dokumentacji dotyczącej istniejącego zanieczyszczenia gleby, ziemi lub wód gruntowych na terenie zakładu, ustalił miejsca poboru prób gleby i ziemi kierując się zasadą zachowania porównywalności wyników i wyznaczył punkty dla wykonania okresowych pomiarów zanieczyszczenia. Zgodnie z art. 211 ust. 6 pkt 4 p.o.ś. określono zakres, sposób i częstotliwość wykonywania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko. Odnosząc się do przedstawianych w toku postępowania uwag ze strony Stowarzyszeń oraz wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich i lokalnych mieszkańców, Marszałek wskazał, że część z nich, np. kwestia lokalizacji Instalacji w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej oraz uciążliwości związanych z transportem odpadów, znajdują się poza granicami niniejszego postępowania, a ich rozwiązanie leży w kompetencjach innych organów. Prawidłowość procesu technologicznego utylizacji odpadów ma być kontrolowana na podstawie przekazywanych przez Stronę informacji, co wynika z nałożonych pozwoleniem obowiązków. Zastrzeżenia dotyczące prowadzenia nielegalnych działań związanych z paleniem odpadów oraz ich wywożeniem do miejsc do tego celu nieprzeznaczonych, przedostawania się substancji stwarzających ryzyko dla środowiska do gruntu oraz stwarzania zagrożenia zdrowia i życia ludzi nie zostały potwierdzone żadnymi dowodami przedstawionymi w toku postępowania. Odnosząc się zaś do kwestii uciążliwości odorowych, Marszałek wskazał, że do dnia dzisiejszego nie zostały sporządzone stosowne akty prawne w zakresie wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza, a analiza przeprowadzona we wniosku wykazała, że emisja substancji powodujących uciążliwość zapachową, takich jak m. in. amoniak czy siarkowodór nie powoduje przekraczania wartości odniesienia określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87), poza terenem, do którego Strona ma tytuł prawny. Ponadto z wniosku oraz wyjaśnień złożonych przez prowadzącego instalację wynika, że w celu ograniczenia emisji substancji złowonnych w zakładzie stosowane są odpowiednie techniki i technologie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły Stowarzyszenie [...] w [...] oraz Stowarzyszenie [...] w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, odmowę udzielenia pozwolenia zintegrowanego ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Marszałka. Stowarzyszenie [...] zarzuciło organowi I instancji naruszenie przepisów: – art. 7, 77 § 1, 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017 poz. 1369 r.; dalej: k.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego; – art. 8, 9 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa oraz nie przeprowadzenie całości postępowania dowodowego, a także brak należytego i wyczerpującego informowania Stron w toku postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na wynik sprawy; – art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji; – art. 12 w związku z art. 35 k.p.a. poprzez pobieżną analizę przez organ materiału dowodowego, jak również nie załatwienie sprawy w ustawowych terminach. Stowarzyszenie zarzuciło ponadto, że załączniki 1, 2 i 4 do decyzji są wyłączone z udostępniania, a o zawartości załącznika nr 2 nie ma w decyzji żadnych informacji. Ponadto zarzucono decyzji szereg nieprecyzyjnych ustaleń w pozwoleniu, co dopuszcza użytkowanie Instalacji w sposób zagrażający środowisku oraz okolicznym mieszkańcom. Stowarzyszenie [...] w [...] zarzuciło wydanie decyzji z naruszeniem przepisów: – art. 186 pkt 1 p.o.ś. oraz art. 38a ustawy o odpadach poprzez udzielenie zezwolenia na przetwarzanie w Instalacji większej ilości zmieszanych odpadów komunalnych niż zostało to określone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, co stanowi naruszenie art. 8 k.p.a.; – art. 203 ust. 1 p.o.ś. w związku z ust. 5 pkt 1 lit. b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27.08.2014r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości oraz w zw. z art. 3 pkt 6 p.o.ś. poprzez przyjęcie, że zlokalizowane na terenie zakładu linie do produkcji paliwa alternatywnego nie muszą zostać objęte pozwoleniem zintegrowanym, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.; – art. 186 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 204 ust. 1 p.o.ś. poprzez wydanie zaskarżonego pozwolenia, mimo, że instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska wynikających z najlepszych dostępnych technik; – art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym nie rozstrzygnięcie wątpliwości i sprzeczności, które występują we wniosku o wydanie pozwolenia. Zdaniem Stowarzyszenia organ I instancji błędnie ustalił zdolność przerobową Instalacji w części biologicznej, uwzględniając bezkrytycznie wyliczenia wnioskodawcy np. co do wysokości nasypu w bioreaktorach, czasu trwania procesu. W jego ocenie niekontrolowane wprowadzanie zanieczyszczonego powietrza przez półprzepuszczalne membrany bioreaktorów skutkuje znaczną emisją niezorganizowaną, a zastosowany system redukcji zanieczyszczeń nie zapewnia osiągnięcia wysokiego stopnia ochrony środowiska. Nie odniesiono się do poziomów substancji odorowych. Ponadto decyzja wadliwie ustala dopuszczalne poziomy emisji gazów, pominięto emisję z procesów zachodzących w bioreaktorach, a także podczas okresów załadunku, przerzucania i rozładunku. Pominięty został opis sposobu nawadniania odpadów w procesie biostabilizacji i nie uwzględniono emisji z tego procesu. Istnieją rozbieżności co do liczby emitorów istniejącej hali sortowni, co do liczby emitorów przy ustalaniu opadu pyłu; w punkcie o usytuowaniu stanowisk do pomiaru wielkości emisji w zakresie gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza pominięto emitor E2; pominięto w pomiarach emisji instalację do biologicznego przekształcania frakcji podsitowej; Dodatkowo zdaniem Stowarzyszenia nie określono we wniosku rodzaju najbliższych terenów podlegających ochronie akustycznej, do określenia oddziaływania przyjęto obserwacje na poziomie 4 m zamiast na wysokości 1,5 m, pominięto wśród źródeł hałasu ruch pojazdów związany z przywożeniem odpadów, ich wywożeniem i przemieszczaniem po terenie. We wniosku przy wyznaczaniu ilości wód opadowych przyjęto niewłaściwe powierzchnie, co może mieć wpływ na dobór urządzeń oczyszczających i niedotrzymanie wymaganego stopnia oczyszczania przed odprowadzaniem do zewnętrznych urządzeń kanalizacyjnych; nie podano sposobu opróżniania studzienek na kanalizacji deszczowej. Ponadto we wniosku przy wyznaczaniu ilości wytwarzanych ścieków przemysłowych uwzględniono 25% recyrkulację odcieków, natomiast nie prowadzi się jej w przypadku biosuszenia odpadów, co prowadzi do zaniżenia ilości odcieków. Nie uwzględniono ścieków z miejsca prasowania odpadów, ścieków opadowych i roztopowych z placów postojowych oraz z terenu zajętego pod Instalację, została zaniżona ilość ścieków z mycia pojazdów i kontenerów, biorąc pod uwagę wydajność instalacji i inne instalacje funkcjonujące na terenie zakładu. Zarzucono organowi, że przychylił się do wniosku i ustalił okresy magazynowania wytworzonych odpadów do 3 lat (odpady nieprzeznaczone do składowania) i do 1 roku (przeznaczone do składowania), co zdaniem Stowarzyszenia oznaczało m.in., że mogą być magazynowane do 1 roku odpady po procesie kompostowania odpadów biodegradowalnych selektywnie zebranych, które potrafią być źródłem odorów. Organ zezwolił też na magazynowanie poza halami, do 72 godzin, odpadów z największą emisją odorową, na zewnętrznych placach magazynowych, pomijając emisje odorową z tych miejsc. Minister Środowiska decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 201 p.o.ś. oraz ust. 5 pkt 1 lit. b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27.08.2014r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014r., poz. 1169) uchylił zaskarżoną decyzję Marszałka i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając tą decyzję, Minister wskazał wątpliwości, jakie powstały w wyniku analizy przedstawionej dokumentacji. I tak w pierwszej kolejności podniesiono, że niedoszacowane zostało zużycie wody zużywanej dla utrzymania porządku w pomieszczeniach zakładowych i mycia pojazdów oraz kontenerów na odpady. Z przedstawionych danych wynikało, że używane w zakładzie Strony pojazdy do przewozu odpadów byłyby myte zbyt rzadko w stosunku do wymagań przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz. U. z 2013r., poz. 122). Ponadto przewidziane zużycie wody dla mycia pomieszczeń technicznych jest oszacowane w dwóch różnych wartościach i jest niedoszacowane w stosunku do powierzchni pomieszczeń technicznych w zakładzie. Odnosząc się do kwestii powstających w wyniku działania instalacji ścieków, Minister wskazał, że nie jest zasadny zarzut Stowarzyszenia [...] o braku podania w decyzji sposobu zagospodarowania tych ścieków, albowiem w decyzji określono, że będą one odprowadzane do zbiorników i następnie wywożone do oczyszczalni. Jednakże wątpliwości organu budziły podane we wniosku oraz w decyzji informacje dotyczące powstających ścieków przemysłowych w postaci odcieków z procesu kompostowania, utrzymania czystości w halach sortowniczych oraz mycia pojazdów i kontenerów na odpady. W ocenie Ministra, w decyzji nie określono precyzyjnie, ile i jakich odcieków będzie gromadzonych w zbiorniku, a informacje na temat wykorzystywania bioreaktorów i tuneli foliowych są rozbieżne. W decyzji pominięte zostały odcieki z biostabilizacji. Jednocześnie zaznaczono, że w instalacji nie będzie prowadzone biosuszenie odpadów. Dodatkowo w decyzji brak jest rozróżnienia, czy gromadzone ilości ścieków dotyczą tylko jednego ze strumieni powstałych ścieków, czy każdego z osobna. W kwestii gospodarki odpadami Minister zauważył, że przedmiotowa decyzja udziela pozwolenia zintegrowanego na korzystanie z dwóch instalacji – do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki biologicznej oraz do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania. Zdaniem Ministra, decyzja jest wewnętrznie sprzeczna w zakresie ustalenia czy w instalacji ma być faktycznie prowadzona obróbka odpadów przeznaczonych do termicznego przetworzenia, czy też nie. Jeśli takie działania miałyby być prowadzone, nie uwzględniono tego w załączniku do decyzji, jeśli nie, nie powinno być w decyzji ustalenia dotyczącego objęcia decyzją instalacji do prowadzonej z wykorzystaniem obróbki odpadów przeznaczonych do ich termicznego przekształcania. Wątpliwości Ministra budziła także prawidłowość klasyfikacji wytwarzanych odpadów i ich przyporządkowanie w tabelach zawartych w treści decyzji. Ponadto zdaniem organu II instancji w sposób nieprecyzyjny określił rodzaje pomieszczeń, w których magazynowane mają być odpady, a także niedookreślenie, czy pozwolenie dotyczy eksploatacji instalacji już zrealizowanych, czyli w określonych ciągach technologicznych, w tym istniejących urządzeń oraz wskazanych miejsc magazynowania odpadów, czy też zarówno istniejących, jak i dopiero będących w fazie (projektowanych) do realizacji albo realizowanych. W zakresie emisji hałasu Minister wskazał, że w przedstawione przez Stronę odwzorowanie oddziaływania akustycznego Instalacji jest nieczytelne, a w obliczeniach nie uwzględniono funkcjonowania na terenie zakładu pojazdów dostarczających odpady i transportu na jego terenie. W kwestii emisji substancji do powietrza, organ zauważył, że obok instalacji, których działanie zostało uwzględnione w obliczeniach dotyczących ilości substancji emitowanych do atmosfery, na terenie zakładu są prowadzone także inne procesy nieobjęte pozwoleniem zintegrowanym, powodujące emisję do powietrza np. przetwarzanie odpadów budowlanych i gruzu, co wynika z decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r., znak [...]. Okoliczność ta nie została w ocenie Ministra uwzględniona w treści pozwolenia, przez co ustalone wartości mogą być nieadekwatne. Ponadto pominięta została emisja substancji złowonnych do powietrza, która ma miejsce w czasie załadunku odpadów, przerzucania i rozładunku stabilizatu, tj. w czasie, kiedy membrany filtrujące są zrolowane. Ponadto Minister zaznaczył, że w treści decyzji powinny być określone nie tylko miejsca powstawania emisji, ale również trzeba określić procesy, które w niej zachodzą, a których prowadzenie powoduje emisję. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołujących się Stowarzyszeń, Minister uznał je za niezasadne, zaznaczając przy tym, że dotyczyły one w dużej mierze "podstawowego" wniosku, bez uwzględnienia zmian oraz wyjaśnień i uzupełnień składanych przez Wnioskodawcę w toku postępowania. Tym niemniej, zarówno część podniesionych zarzutów, jak i analiza wydanej decyzji, wskazywały na fakt, iż organ I instancji nie dokonał jednoznacznych ustaleń poszczególnych zagadnień istotnych dla udzielanego pozwolenia zintegrowanego, co skutkowało uchyleniem przez Ministra przedmiotowej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisaną decyzję Ministra złożyła Strona, wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: – art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wyciągnięcie z niego wniosków nie mających tak logicznego uzasadnienia jak i faktycznych podstaw, które zdaniem organu uzasadniały uchylenie decyzji w całości; – art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie na podstawie czego (jakich okoliczności faktycznych i / lub prawnych) Minister odmówił wiarygodności niektórym dowodom powołanym przez Skarżącą we wniosku; – art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie z urzędu mimo, że zachodziły ku temu warunki; – art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., mimo, iż nie zachodziły warunki do jej uchylenia w całości; – art. 115 Prawa ochrony środowiska - poprzez uznanie iż winien on mieć zastosowanie w sytuacji, kiedy brak było podstaw do jego stosowania; – art. 188 ust. 2 pkt. 5 Prawa ochrony środowiska - poprzez uznanie, iż organ nie wskazał źródła powstawania albo miejsca wprowadzania do środowiska substancji lub energii pochodzących z bioreaktorów. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister w toku ponownego rozpatrywania sprawy wyciągnął błędne wnioski ze zgromadzonego materiału, co spowodowało uchylenie decyzji Marszałka. Odnosząc się do treści decyzji, Skarżąca wskazała w pierwszej kolejności, że w zakładzie myte są jedynie pojazdy będące własnością przedsiębiorstwa Skarżącej w liczbie 67. Ponadto na stanie są 43 kontenery i pojemniki na odpady, co pozwoli na mycie 5 pojazdów oraz 5 kontenerów w ciągu doby a tym samym zachowanie wymaganej częstotliwości. Wskazano także powierzchnie oraz ilości ścieków powstających z ich mycia. Wskazane dane potwierdzać mają, że szacunki dotyczące zużycia wody wskazane we wniosku i decyzji są prawidłowe. Na podstawie danych z listopada 2016 r, wskazano, że ścieki powstające w wyniku kompostowania oraz biostabilizacji są kierowane do zbiornika o wielkości 16m3, który jest wystarczający. Ponadto wskazano, że we wniosku wyraźnie wyjaśniono, że poszczególne strumienie ściekowe są kierowane do osobnych pojemników, a następnie wywożone. Analizy dla poszczególnych strumieni były bardzo zbliżone, a wymogi dotyczące ich są takie same, stąd określono 1 stan i skład dla wszystkich rodzajów. W kwestii klasyfikacji instalacji wskazano, że w zakładzie działa odrębna maszyna do produkcji paliwa alternatywnego, nieobjęta wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Natomiast paliwo to powstaje również w wyniku działania mechanicznej części instalacji objętej wnioskiem, w związku z czym w kwalifikacji instalacji uwzględniono także wykorzystanie działań polegających na obróbce wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania. Wytwarzanie odpadów paliwa alternatywnego w tym przypadku nie dotyczy oddzielnej instalacji, a jest integralną częścią procesu mechanicznego przetwarzania odpadów na liniach sortowniczych, dlatego we wniosku i decyzji nie wyodrębniono oddzielnego wariantu. W kwestii magazynowania odpadów wskazano, że we wniosku wyszczególniono jedynie pomieszczenia służące procesom przetwarzania odpadów, a nie ich magazynowania. Odnośnie spełnienia przez Instalację wymogów BAT, Skarżąca podkreśliła, że stosowna argumentacja został przedstawiona we wniosku, a następnie zaakceptowana w decyzji przez organ I instancji. Odniesiono także, że Minister niesłusznie domagał się określenia przez marszałka w decyzji wielkości emisji gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza w sposób niezorganizowany, pomimo braku ustawowego obowiązku. Ponadto Ministrowi zarzucono brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, pomimo możliwości zawartej w przepisach prawa. Jednocześnie zdaniem Skarżącej Minister nie wykazał rażącego naruszenia prawa przez Marszałka, jednakże uchylił jego decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, powodując tym samym kolejne wydłużenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Środowiska z [...] kwietnia 2017 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. Nr 270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z przepisem art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77 § 1 w związku z art.138 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że w sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola legalności zaskarżonej tej decyzji polega na ocenie czy organ w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 K.p.a. prowadzi do następujących wniosków: Organ odwoławczy, tj. Minister, zakwestionował prawidłowość przeprowadzonego przez Marszałka Województwa [...] postępowania wyjaśniającego Minister uznał że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, nie pozwalającego na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i skutkującego koniecznością zastosowania instytucji kasacji z art.138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu ocena Ministra jest przedwczesna, albowiem organ odwoławczy nie wykazał w sposób dostatecznie przekonujący, iż uzupełnienie ewentualnych braków dowodowych nie mogło nastąpić w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego, uregulowanego w art.136 k.p.a. Procesową podstawę wydania decyzji odwoławczej stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziane w tym przepisie rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest określane powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W przeciwieństwie do art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, art. 138 § 2 k.p.a., dopuszcza wydanie decyzji kasacyjnej, jedynie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przywołanym przepisie ustawodawca wyraźnie wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym, co należy podkreślić, użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego., LEX/el. 2016, art. 138 § 2). Podkreślenia także wymaga, że treść przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie może być interpretowana w oderwaniu od art. 136 k.p.a. oraz wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy może powołać się na normę art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania. Powyższe oznacza, że w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż zobowiązany jest podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uchylać się od tego obowiązku, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Inaczej mówiąc wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe jedynie, jeżeli merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy nie jest możliwe, bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych. Przy czym ocena, czy w danej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem dowodowym w zakresie uzupełniającym, czy też wykraczającym poza uzupełnienie, wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy, porównania i oceny dotychczas zebranego materiału dowodowego przez organ I instancji. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż uprawnienie do skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. przysługuje organowi odwoławczemu w sytuacji, w której organ I instancji nie wyjaśnił całości sprawy lub jej istotnych okoliczności, a w następstwie czego koniecznym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wpływającym w istotny sposób na rozstrzygnięcie sprawy. Nie przesadzając w najmniejszym stopniu kwestii prawidłowości merytorycznego stanowiska Marszałka uznać należy, że stanowisko organu odwoławczego, co do zasady nie wdające się w merytoryczną ocenę stanu faktycznego sprawy, a ograniczające się w to miejsce do wytknięcia Wojewodzie uchybienia, mającego polegać na niepełnym zebraniu materiału dowodowego, jest przedwczesne. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, iż ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego nie byłoby możliwe ramach postępowania dowodowego, o którym mowa w art.136 k.p.a. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (wyrok NSA z 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96, LEX nr 27339; wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97, LEX nr 47269). Organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2, powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 (por. wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNAPiUS 2000, nr 9, poz. 338). Odnotować w tym kontekście w szczególności należy, że w toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie podjął jakichkolwiek prób uzupełnienia postępowania dowodowego, w tym w szczególności nie wystąpił do wnioskodawcy o wyjaśnienie, jak sam wskazuje w decyzji "wątpliwości". Oznacza to, że nie próbował nawet w żadnym stopniu uzupełnić materiał dowodowy, mając na uwadze choćby to że postępowanie zostało wszczęte we wrześniu 2014 r. i dotyczyło, istotnej z punktu widzenia skarżącej, kwestii możliwości prowadzenia działalności gospodarczej o określonym profilu. Nie można przy tym wykluczyć, że w/w czynność procesowa (tj. zwrócenie się do stron) mogłaby się okazać najszybszą drogą do pożądanego uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie i wyjaśnienie nieścisłości jakie spostrzegł organ II instancji. Trzeba pamiętać, że skarżąca pierwotnie uzyskała decyzję pozytywną i nie mogła nawet przypuszczać jakiego rodzaju wątpliwości może mieć organ II instancji. Nie mogła zatem uczynić zadość żądaniu organu. Nie da się przy tym wykluczyć, że gdyby organ zwrócił się do strony czy to o uzupełnienie materiału dowodowego czy wyjaśnienie wątpliwych dla organu kwestii, mogłaby je na etapie postępowania odwoławczego wyjaśnić, co też uczyniła w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wtedy bowiem pojawiła się dopiero możliwość ustosunkowania się do wątpliwości organu II instancji. I tak kwestie związane z ilością wody która ma być zużywana, liczbą samochodów i kontenerów na odpady eksploatacyjne na potrzeby instalacji, ilości wytwarzanych ścieków, kwestii związanych z ilością odcieków z procesu kompostowania, kwestii jakie faktycznie odcieki będą gromadzone, wykorzystania tuneli foliowych, wyjaśnienia kwestii nazewnictwa i ewentualnych niespójności w tym zakresie, kwestii związanych z produkcją paliw alternatywnych i parametrów technicznych w zakresie funkcjonowania tego rodzaju instalacji i tego czy w ogóle w ramach tego przedsięwzięcia mamy do czynienia z wytwarzaniem paliw alternatywnych, emisji hałasu, tego czy pozwolenie dotyczy instalacji już zrealizowanych czy nowych powinna być wyjaśniona przez organ II instancji. Organ II instancji nie jest organem który ma za zadanie ocenę decyzji organu I instancji ale jest organem merytorycznym. Jak natomiast wynika z treści uzasadnienia organu II instancji tenże ocenił decyzję organu I instancji i nie poczynił żadnych samodzielnych ustaleń faktycznych. Stanowi to o naruszeniu przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a. Wydając decyzję kasatoryjną organ powinien wskazać dlaczego w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy nie ma możliwości uzupełnienia materiału dowodowego mając także na uwadze wyrażoną w art. 12 § 1 zasadę szybkości postępowania. Sąd natomiast w pełni podziela wywody organu zawarte na stronie 15 decyzji dotyczące nie uwzględnienia zarzutu Stowarzyszenia [...] co do nieuwzględnienia zarzutu dotyczącego wyliczeń wnioskodawcy co do wysokości nasypu w bioreaktorach, czasu trwania procesu, kwestii przerzucania odpadów w bioreaktorach, membran którymi przykryte będą bioreaktory, braku określenia w decyzji minimalnych poziomów odzysku odpadów, kwestii związanych z nieprzykrywaniem niezapełnionych reaktorów i kwestii zgody na wyłączenie pewnych materiałów z dostępu dla osób trzecich (str. 5 decyzji). W tym zakresie wywody organu są wyczerpujące i sąd je w pełni podziela bez potrzeby powtarzania argumentów organu. Naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. skutkuje brakiem możliwości oceny przez Sąd zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji rozpozna ją merytorycznie i dopiero w sytuacji gdy nie będzie możliwa merytoryczna ocena wniosku, mimo wezwania strony skarżącej do wyjaśnienia wątpliwości organu i ostatecznego sprecyzowania wniosku, będzie mogła być powodem ponownego uchylenia decyzji lub w skrajnym przypadku odmową wydania decyzji pozytywnej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.