IV SA/Wa 1426/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi T. L. i Z. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...]lutego 2018r. – zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T. L. i Z. L. (dalej także jako skarżący lub strona) – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]z dnia [...]grudnia 2017r. nr [...]orzekającą o odmowie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na skorygowaniu granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...]i [...], obręb [...]gmina [...]. Organ orzekał w następującym stanie faktycznym: W dniu [...]maja 2017r. skarżący wystąpili z wnioskiem do Starosty [...]o dokonanie zmian w rejestrze gruntów w zakresie danych ujawnionych po podziale działki nr [...]na działki [...] i [...]. Skarżący podnosili, że obszar działki nr [...] jest zbyt mały, ponieważ według wcześniejszych danych (przed uwłaszczeniem) działka należała do J.S. i obejmowała obszar 0,09 ha. Powinna zostać podzielona na następców prawnych na równe części, po połowie. Zarzucili dalej błędne wykazanie przebiegu granicy pomiędzy wskazanymi działkami według operatu nr [...] oraz rozgraniczenia przeprowadzonego w 2006r. Następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 1982r. sygn. akt [...] został uregulowany tytuł własności działki nr ew. [...] i [...] na rzecz J. S.. Dokonano zmian w ewidencji na podstawie tego postanowienia. Następnie postanowieniem tego samego Sądu z [...]sierpnia 1997r. (sygn. akt [...]) został uregulowany tytuł własności działki nr [...]na rzecz A.S.. Dalej organ wywodzi, że zostało przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe w związku z jakoby błędnym wykazaniem w opracowaniu z 1982r. granicy kilku działek, w tym działki nr [...]i [...]. Postępowanie to w odniesieniu do spornych dwóch działek zakończyło się ostatecznie i prawomocnie. Przebieg granicy został ujawniony w dokumentacji nr [...]przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W takim stanie faktycznym i prawnym Starosta [...]odmówił wprowadzenia zmiany do ewidencji odnośnie "korekty" granicy między działką nr [...]i nr [...]. Rozpoznając odwołanie T. L. i Z. L. organ odwoławczy przywołał przepisy ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016r. poz. 1034 ze zm.), dalej rozporządzenie. Ewidencja gruntów nie może rozstrzygać w odniesieniu do stanów prawnych, które są ustalane w odrębnym postępowaniu, co miało miejsce w tej sprawie dwoma postanowieniami sądu powszechnego stwierdzającymi nabycie nieruchomości na podstawie ustawy z 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Organy nie są władne oceniać prawidłowości postępowania sądowego. W zakresie natomiast przebiegu granicy między działkami to organ wskazał na brzmienie § 36 rozporządzenia oraz stwierdził, że zostało przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe. Na zakończenie stwierdzono, że w ramach postępowania ewidencyjnego nie może dojść do załatwiania sporu o prawo własności, granicę czy powierzchnię działki, gdyż organy nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. L. i Z. L.. Skarga zarzuca naruszenie art. 22 i 24 ust. 2 c ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2017r, poz. 2101 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do bezzasadnej odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji w zakresie korekty granicy między działkami nr [...]i [...]. Nadto naruszenie § 54 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, które w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnej odmowy dokonania zmian w ewidencji. Skarga zarzuca ponadto naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i nast. k.p.a., a także art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podkreślają, że nie domagali się rozstrzygnięcia w zakresie prawa własności, granic, czy powierzchni działek, lecz oczekiwali wprowadzenia zmian w ewidencji po wyeliminowaniu z podstawy wpisów wynikających z dokumentów, które nie mogły i nie powinny stanowić podstawy wpisu w ewidencji gruntów. Dalej zwracają uwagę, że pomimo, iż Starosta [...]dostrzegł uchybienia w dokumentacji geodezyjnej, która stanowi podstawę aktualnych wpisów w ewidencji oraz przyznał, że nie wiadomo w jakich okolicznościach doszło do podziału geodezyjnego działki nr [...]- to organ nie znalazł podstaw do podjęcia czynności celem zapewnienia zgodności tych wpisów z prawem i sytuacją faktyczną. W tym zakresie podają, że w pismach wskazywali na normę § 54 rozporządzenia, a tymczasem organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu, jak również nie podjął się próby wyjaśnienia powodów, dlaczego zarzut ten nie mógł odnieść skutku. Oznacza to, że organ dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności. W dalszej części skargi opisano przebieg czynności dotyczących podziału działki nr [...]i wskazano, że w postanowieniu Sądu Rejonowego w [...], stwierdzającym nabycie własności przez J. S., nie została określona powierzchnia działki. Skarżący zwracają uwagę, że w 1963r. w ewidencji istniała tylko działka nr [...]o powierzchni 9 arów, w której równe udziały, po ½, mieli J. S. i A. S. s. M.. Oznacza to, że A. S. nie mógł posiadać 7 arów działki, na którą to powierzchnię został sądownie w 1997r. uwłaszczony. Podają także, że podział działki wykonany w grudniu 1982r. opierał się na uchylonym akcie własności ziemi z [...]lutego 1979r, na podstawie którego A. S. uwłaszczył się na całej działce nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący wnioskiem z [...]maja 2017r. zwrócili się o wszczęcie postępowania w celu usunięcia rozbieżności w dokumentacji ewidencyjnej w zakresie podziału działki nr ew. [...]na [...]i [...]. z grudnia 1982r. Odwołali się przy tym do postanowienia Sądu Rejonowego w [...]z [...]października 1982r. sygn. akt [...], którym to postanowieniem stwierdzono nabycie przez J. S. prawa własności działki nr ew. [...]na podstawie ustawy uwłaszczeniowej z 1971r. Z pism i oświadczeń składanych w toku postępowania wynika, że zdaniem skarżących w 1961r. działka nr ew. [...] (przed podziałem) była przedmiotem współwłasności w częściach równych J. S. oraz A. S. s. M.. Tymczasem wskutek podziału dokonanego na podstawie operatu [...], który został wykonany w grudniu 1982r. przy wykorzystaniu pomiaru do uwłaszczenia (akt uwłaszczenia został potem uchylony), powstały działki o nierównych powierzchniach i granicy przebiegającej jako przedłużenie działki nr [...]i [...]. Jednocześnie skarżący nie kwestionują postanowienia sądu z [...]października 1982r., lecz mapy i szkice będące podstawą podziału działki nr [...], a w szczególności operat podziałowy nr [...], a także szkic z pomiaru do uwłaszczenia oraz protokół graniczny z postępowania rozgraniczeniowego, opierający się na – ich zdaniem - wadliwym operacie podziałowym. Istota sprawy zatem sprowadza się do kwestionowania podziału działki nr [...]na dwie działki o nierównych powierzchniach, a przede wszystkim przeprowadzenie granicy między nowo powstałymi działkami tj. nr [...]i [...]w taki sposób, że granica owa stanowi kontynuację granicy istniejącej między działkami nr [...]i [...]. Stan ten obrazuje mapa wyników pomiaru użytkowania działki nr [...], sporządzona [...]grudnia 1982r. przez K. J., znajdująca się w aktach administracyjnych. Jako drogę osiągnięcia swojego celu skarżący wybrali wniosek o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków, przy czym nie przedłożyli w tym zakresie żadnych dokumentów uzasadniających dokonanie owych zmian. Tymczasem zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej. Stanowi o tym wprost § 45 ust. 1, 2 3 rozporządzenia. Jedynie w szczególnych sytuacjach możliwe jest sprostowanie wpisu do ewidencji w oparciu o zarejestrowane już dokumenty, ale możliwe to jest w szczególnych i ściśle określonych uwarunkowaniach. Tymczasem skarżący oczekują, że organ dokona weryfikacji złożonej już dokumentacji, stanowiącej podstawę dokonanego uprzednio wpisu. Kwestionują bowiem mapy i szkice podziału działki nr [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy w pierwszej i decydującej kolejności podkreślić, że prowadzona przez starostów ewidencja gruntów i budynków ma wyłącznie rejestrowy i deklaratoryjny charakter, a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcję informacyjno-techniczną, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Żądania tymczasem skarżących sprowadzają się, poza zakwestionowaniem dokumentacji stanowiącej podstawę wpisu, do "przesunięcia" granicy działek i tym samym nabycia prawa własności części działki nr [...]. Przy czym Sąd zwraca uwagę, że wbrew temu co twierdzą skarżący, jednocześnie poprzez żądanie zmiany zakresu prawa własności działki nr [...], kwestionują prawomocne postanowienia sądu powszechnego stwierdzające uwłaszczenie. Jak trafnie podniósł organ, wpisu własności dokonano w oparciu o dwa postanowienia Sądu Rejonowego w [...]stwierdzające nabycie prawa własności na podstawie ustawy z 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Odnośnie działki nr [...]zostało wydane postanowienie z dnia [...]października 1982r. (sygn. akt [...]) na rzecz J. S., natomiast odnośnie działki nr [...]o powierzchni 0,07 ha postanowienie z [...]sierpnia 1997r. (sygn. akt [...]) na rzecz A. S.. Prawo własności obejmujące wskazane działki zostało ujawnione w ewidencji w oparciu o powyższe postanowienia sądowe. Przy czym postanowienia sądu regulujące tytuł własności zostały oparte o uprzednio sporządzone dokumenty geodezyjne ustalające przedmiot własności. Tym przedmiotem były odpowiednio obydwie działki, w granicach określonych mapą podziałową i zaakceptowaną w postępowaniu sądowym. Słusznie zatem skarżący w podziale geodezyjnym działki nr [...]upatrują źródła "przesunięcia granicy". Jednakże nie wynika z akt, aby w toku postępowania przed sądem powszechnym kwestionowali zasięg prawa własności działki, co do której zostali uwłaszczeni. Jak to ujął NSA w wyroku z 19 kwietnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 959/10), organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w przedłożonych dokumentach i prawomocnych orzeczeniach, decyzjach, aktach notarialnych (...), co wynika z istoty tej ewidencji, która ma charakter techniczno-deklaratoryjny. O ile więc, jak podkreśla doktryna (patrz: G. Ninard, Aktualizacja użytków gruntowych, Nowe Zeszyty Samorządowe, 2013.6.77), dla przeprowadzenia aktualizacji można prowadzić postępowanie dowodowe, jednak nie zmienia to ogólnej reguły związania organu ewidencyjnego zasadą zamkniętego katalogu źródeł danych ewidencyjnych. Tym samym działania skarżących zmierzające do zakwestionowania dokumentów, w oparciu o które dokonano wpisu do ewidencji, nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Jednocześnie Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, jak również niniejszy wyrok nie dokonuje oceny, czy doszło do naruszeń prawa przy sporządzaniu zarówno dokumentacji podziałowej działki nr [...], jak nade wszystko do wadliwości postanowień sądu powszechnego, stwierdzających nabycie w drodze uwłaszczenia działek przez J. S. i A. S.. Nie wynika z akt, aby postanowienia te zostały zaskarżone apelacją w toku procedury odwoławczej do sądu okręgowego. Nie mogło być również przedmiotem kognicji w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu rozgraniczeniowym. Zakres rozpoznania sądu ograniczony jest przepisem procesowym tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., który ustala granice orzekania. Mianowicie sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania sprawy wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej, która powinna być rozumiana w znaczeniu materialnoprawnym. Zakresem rozpoznania sądu mogą się stać wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej. Tymczasem kwestie nabycia w drodze uwłaszczenia wchodzą w zakres odrębnej sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podzielić stanowisko, że organ II Instancji dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności statuowanej w art. 15 k.p.a., jednakże uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Inspektor nie ustosunkował się bowiem do zarzutu naruszenia § 54 rozporządzenia. Przepis ten nakłada na starostę przeprowadzenie okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie zgodności z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu (w każdym obrębie co najmniej raz na 10 lat, obejmując nią co najmniej 10% dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu) oraz zgodności mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie (cały obręb co najmniej raz na 15 lat). Wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu operatu ewidencyjnego może zarządzić przeprowadzenie okresowych weryfikacji w krótszych odstępach czasu. Dopiero stwierdzone w wyniku weryfikacji niezgodności podlegają usunięciu w drodze modernizacji ewidencji lub jej aktualizacji. Przy czym działania podejmowane w trybie § 54 rozporządzenia mają charakter nadzorczy i kompleksowy, obejmujący jednostkę powierzchniową podziału kraju, jaką jest obręb (§ 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Oznacza to, że w pierwszej kolejności konieczne jest przeprowadzenie postępowania weryfikacyjnego, które nie mieści się w granicach indywidualnego postępowania administracyjnego, a takie ma miejsce w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy nie ustosunkował się expressis verbis do wniosku o przeprowadzenie takowego postępowania weryfikacyjnego, ale pozostaje to bez znaczenia, skoro nie był władny w ramach niniejszego postępowania go prowadzić. Nie oznacza to, że strona w każdej chwili nie może zwracać się do właściwego miejscowo starosty o przeprowadzenie weryfikacji zapisów w ewidencji jako odrębnego postępowania. W konsekwencji zarówno zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., jak i § 54 rozporządzenia okazał się być bezzasadny. Odnośnie naruszenia przepisów procesowych, regulujących tok postępowania administracyjnego, to zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.