IV SA/Wa 1426/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 września 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...]; 2) zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem skargi [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżąca") jest postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także: "Prezes", "organ II instancji") z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], którym uchylono postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. (dalej: "Dyrektor", "organ I instancji") z [...] listopada 2018 r. nr [...], orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód lub urządzeń wodnych na odcinku trasy kolejowej od stacji S. do stacji P. na okres 20 lat (dalej: "zezwolenie"). II. Zaskarżone postanowienie Prezesa zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Strona wystąpiła do Dyrektora z wnioskiem o udzielenie zezwolenia. Do wniosku załączone zostało potwierdzenie uiszczenia opłaty w wysokości 217 zł., zgodnie z treścią art. 398 ust. 3 ustawy Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1566 ze zm.). Pismem z 24 października 2018 r. Stronę wezwano do uzupełnienia braków wniosku, w tym miedzy innymi przedłożenie potwierdzenia uiszczenia opłaty za wszystkie wnioskowane pozwolenia wodnoprawne. W odpowiedzi Strona wskazała, że "odprowadzanie wód opadowych (...) następuje 7 wylotami, jednakże odbywa się w ramach jednego pozwolenia wodnoprawnego. (...) Mając na uwadze powyższe uwarunkowania nieuzasadnione jest pobieranie opłaty za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną realizowana każdym wylotem.". 2. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096; dalej: "k.p.a.") Dyrektor odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania Zezwolenia. W uzasadnieniu wskazał, że wbrew twierdzeniom Strony, odprowadzanie wód kilkoma różnymi wylotami lub do kilku różnych zbiorników, należy traktować jako osobne pozwolenie wodnoprawne dla każdego z nich, ponieważ każde odprowadzenie wymaga osobnych ustaleń co do warunków oraz zasięgu oddziaływania. Wobec wniesienia tylko jednej opłaty przez Stronę i jej stanowiska co do zasadności uiszczenia kolejnych, Dyrektor nie może samodzielnie zdecydować, na którą usługę wodną miałoby zostać wydane zezwolenie, a zatem należało umorzyć postępowanie. 3. Po rozpatrzeniu wniesionego przez Stronę zażalenia, Prezes wydał wskazane na wstępie postanowienie z [...] kwietnia 2019 r., uchylające zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że Dyrektor błędnie zastosował w niniejszej art. 61a § 1 k.p.a., albowiem przedstawiony stan faktyczny wskazywał na to, że braki wniosku o wydanie Zezwolenia będące podstawą umorzenia postępowania, w istocie stanowiły jego braki formalne, co powinno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Jednocześnie Prezes wskazał, że poprzestaje jedynie na wyeliminowaniu z obrotu prawego rozstrzygnięcia Dyrektora, ponieważ – zgodnie z art. 144 k.p.a. – odpowiednie zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 nie umożliwia umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. III. Spółka złożyła na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art.64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 398 ust. 9 pkt 2 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że poświadczenie wniesienia opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego stanowi wymóg formalny wniosku o jego wydanie. Uzasadniając ten zarzut, Spółka wskazała, że zgodnie z treścią art. 407 Prawa Wodnego, który wymienia dokumenty niezbędne do załączenia do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, nie jest wymienione poświadczenie uiszczenia opłaty. Zatem brak załączenia takiego poświadczenia nie może stanowić braku formalnego wniosku i tym samym podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie podniesiono przypadki innych regulacji, w których ustawodawca wprost powiązał brak załączenia dowodu uiszczenia należnej opłaty ze skutkiem w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania, co miało wskazywać na błędna interpretację przepisów dokonaną przez organ II instancji. IV. W odpowiedzi na skargę Prezes wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wniesioną skargę należało uwzględnić, albowiem postanowienia organów obu instancji naruszają przepisy prawa w sposób upoważniający Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniami, określonymi w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. VI. Kontrola legalności zaskarżonego do Sądu postanowienia Prezesa prowadzi do następujących wniosków: 1. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., z których to przepisów wynika łącznie, że organ II instancji, rozpatrujący zażalenie na postanowienie organu I instancji, może uchylić w/w postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając je – umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Wbrew czytelnej dyspozycji w/w przepisów, rozstrzygając sprawę Prezes ograniczył się wyłącznie do – nieprzewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – samego uchylenia postanowienia organu I instancji, nieprawidłowo motywując połowiczne zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. "odpowiedniością" zastosowania przepisu wynikającą z art. 144 k.p.a. Uznać należy, iż o ile Prezes stwierdził nieprawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, uznając jednocześnie, że sam nie może ani orzec co do istoty sprawy ani też umorzyć postępowania I instancji, to konsekwentnie powinien był orzec w sprawie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., tj. łącznie z uchyleniem postanowienia organu I instancji przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując okoliczności, które przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winny być wzięte pod uwagę. Orzekając w to miejsce w oparciu o niewłaściwą interpretację przepisów art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., Prezes w istocie pozostawił w obrocie prawnym nierozpoznany wniosek Spółki o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, co jest oczywistym następstwem wyłącznie uchylenia postanowienia organu I instancji, rozstrzygającego w przedmiocie w/w wniosku i niezastosowania żadnego innego instrumentu, przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, iż zaskarżone obecnie postanowienie Prezesa zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na rażącym naruszeniu przez organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Wystąpienie w sprawie tego rodzaju wady prawnej obligowało Sąd, stosownie do art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., do stwierdzenia nieważności postanowienia Prezesa w całości. 2. Przechodząc z kolei do konieczności stwierdzenia nieważności także postanowienia organu I instancji, Sąd zauważa, że Dyrektor odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., uznając że w sprawie powinna zostać uiszczona opłata w wysokości określonej na podstawi art. 398 ust. 4 Prawa wodnego tj. w przypadku wydania w jednej decyzji co najmniej dwóch pozwoleń wodnoprawnych, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w ust. 3, mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć 4426,80 zł. Bezpośrednim powodem odmowy wszczęcia postępowania była niemożność ustalenia, co do którego urządzenia wodnego przypisać uiszczoną przez Spółkę opłatę. Powyższe stoi jednak w sprzeczności z czynnościami organu I instancji faktycznie dokonanymi w niniejszej sprawie. Dyrektor zwrócił się pismem z 24 października 2018 r. do Skarżącej o uzupełnienie braków wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego poprzez nadesłanie m. in. potwierdzenia uiszczenia stosownej opłaty, a swoje żądanie uzupełnienia wniosku oparł o treść art. 64 § 2 k.p.a., pouczając jednocześnie o skutkach nieuzupełnienia braków w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Należy zauważyć, że pomimo iż uzupełnienie braków formalnych wniosku nastąpiło – z wyjątkiem kwestii uiszczenia opłaty, co do której wynikł spór w toku postępowania – organ I instancji zmienił kwalifikację i odmówił wszczęcia postępowania, czym naruszył przepisy postępowania, co samo w sobie uzasadniałoby stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia. Skoro bowiem organ uznał, iż nieuiszczenie opłaty w wysokości ustalonej w oparciu o art. 398 ust. 4 Prawa Wodnego stanowiło brak formalny wniosku – a takie stanowisko wynikało z treści wezwania z 24 października 2018 r. i przede wszystkim z treści postanowienia z [...] listopada 2018 r. – powinien konsekwentnie pozostawić go bez rozpoznania w oparciu o przytaczany już przez siebie art. 64 § 2 k.p.a. Tym niemniej – w ocenie Sądu – nawet zastosowanie przepisu art. 64 § 2 k.p.a. przez Dyrektora byłoby nieprawidłowe. Organ I instancji – wobec prezentowanego przez siebie stanowiska co do terminu uiszczenia opłaty od wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego tj. przyjęciu, że na podstawie art. 398 ust. 9 Prawa wodnego poświadczenie wniesienia opłaty za zgodę wodnoprawną dołącza się do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego – powinien zastosować art. 261 § 1 k.p.a. i wyznaczyć Skarżącej termin do uiszczenia tej należności, a następnie – w przypadku ich nieuiszczenia – zwrócić wniosek, wydając postanowienie na podstawie art. 261 § 2 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że nieuiszczenie opłaty nie stanowi braku formalnego wniosku a jego brak fiskalny. Zastosowanie przez Dyrektora w sprawie zarówno art. 64 § 2 k.p.a. (w odniesieniu do opłaty), jak i art. 61a § 1 k.p.a. uznać należy za rażąco wadliwe, co oznacza, iż postanowienie Dyrektora jest również dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 3. W świetle powyższych rozważań, Sąd zastosował w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdził w pkt 1 wyroku nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P.. W punkcie 2 wyroku Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz Skarżącej Gminy zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej kwocie 597 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego, opłaty za czynności radcy prawnego ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018 po. 265) oraz opłaty skarbowej za pełnomocnictwo.