IV SA/Wa 1428/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej B. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] marca 2010 r. orzekającej o umorzeniu postępowania z wniosku B. K. z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2002 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji gazowej gazu płynnego propan -butan na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] we wsi R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa: 1/ uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości, 2/ na podstawie art. 146 § 1 kpa odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2002 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji gazowej gazu płynnego propan - butan na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] we wsi R., z powodu upływu 5 lat od doręczenia powyższej decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wnioskiem z dnia 8 czerwca 2009 r. B. K. zwróciła się o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyżej opisanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Wójt Gminy R. umorzył postępowanie w sprawie powyższego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. po rozpatrzeniu odwołania B. K., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy R. wydał w dniu [...] marca 2010 r. decyzję orzekająca o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2002 r. wydana została w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i określała termin swojej ważności do dnia 31 grudnia 2003 r. Wraz z upływem tego terminu decyzja utraciła moc, co skutkuje brakiem przedmiotu postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że w pełni podziela pogląd wyrażony w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r. Decyzją tą SKO w W. uznało, że nie jest uzasadnione stanowisko Wójta Gminy R. w zakresie uznania utraty mocy ostatecznej decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2002 r. Kolegium wówczas wskazało w uzasadnieniu, że skoro w oparciu o decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. została wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i zezwalająca inwestorowi ma budowę stacji gazowej gazu płynnego propan – butan , zatem umorzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie jest niezasadne. Wobec faktu, że organ pierwszej instancji wydając decyzję, w stosunku do której prowadzone jest niniejsze postępowanie nie uwzględnił poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., organ wydał niniejszą decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniu 19 lipca 2002 r., decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, stała się ostateczna. Oznacza to, że doręczenie decyzji stronom postępowania nastąpiło przed dniem 19 lipca 2002 r. Zdaniem organu drugiej instancji poza wątpliwościami jest okoliczność, że od doręczenia decyzji stronom upłynęło 5 lat. Okres ten jest o tyle istotny w niniejszej sprawie, że przyczyną dla której wnioskodawczyni domaga się wznowienia postępowania jest niezapewnienie udziału w postępowaniu stronie, a więc przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz wyjście na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję, tj. przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Stosownie natomiast do treści art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 kpa oraz art. 145 a kpa, jeżeli od dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji upłynęło 5 lat. Skoro zatem w niniejszej sprawie – zdaniem organu – podstawą złożenia wniosku o wznowienie postępowania była przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, zatem w myśl art. 146 § 1 kpa uchylenie tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania nie mogło nastąpić bowiem od dnia jej doręczenia minęło 5 lat. Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 2 oraz zasądzenie kosztów procesowych wskazała, że Wójt Gminy R. w postępowaniu wznowieniowym stara się poprzez wadliwą interpretację przepisów nie dopuścić do merytorycznego przeanalizowania aspektów wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. Zdaniem skarżącej pozostawienie w obrocie prawnym decyzji sankcjonowałoby przekroczenie uprawnień i naruszenie jej interesu prawnego. Ponadto w uzasadnieniu skargi B. K. odnosi się do merytorycznych zagadnień określonych w decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. i prawidłowości realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji gazowej gazu płynnego propan - butan na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] we wsi R. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, jednakże z innych powodów niż wskazane w skardze. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej już zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania, w następstwie którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy już raz rozpatrzonej co do istoty, stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Przewidziana przepisami kpa procedura mająca doprowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w następstwie wznowienia postępowania ma dwa etapy. Zgodnie z art. 149 § 1 kpa wznowienie postępowania (a właściwie wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania) zakończonego decyzją ostateczną następuje w drodze postanowienia. Natomiast odmowa wznowienia postępowania (a w istocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia), stosownie do przepisu art. 149 § 3 kpa następuje w drodze decyzji. Oba rodzaje wskazanych rozstrzygnięć tj. wznowienie postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. lub odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. właściwe są dla etapu pierwszego, w którym organ właściwy, bada czy istnieją przedmiotowe i podmiotowe przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Złożenie przez stronę żądania wznowienia postępowania (a w istocie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia), rodzi obowiązek organu wydania opartego na przepisie art. 149 § 1 kpa postanowienia o wznowieniu postępowania ale tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wydania opartej na przepisie art. 149 § 3 kpa decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Do negatywnych przesłanek, uzasadniających odmowę wznowienia postępowania decyzją opartą na przepisie art. 149 § 3 kpa należą: wniesienia podania przez podmiot nie będącą stroną, brak zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie określonego przepisami art. 148 § 1 i 2 kpa - jeżeli wznowienia postępowania ma nastąpić na wniosek, oraz wskazanie podstawy faktycznej wznowienia nie odpowiadającej co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych przepisami art. 145 § 1 pkt 1- 8 oraz art. 145a kpa podstaw wznowienia. Brak spełnienia, którejkolwiek z tych przesłanek prowadzi do wydania opartej na przepisie art. 149 § 3 kpa decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Gdy nie zachodzą przesłanki negatywne opisane wyżej, organ wydaje oparte na przepisie art. 149 § 1 kpa postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania. Jest to termin nieco mylący, gdyż zgodnie z art. 149 § 2 wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi dopiero podstawę do przeprowadzania przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przedmiotem takiego postępowania jest po pierwsze, ustalenie czy postępowanie w którym zapadła decyzja ostateczna, było rzeczywiście dotknięte jedną z wad wyliczonych w przepisach art. 145 § 1 lub 145 a kpa, a po drugie - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Przedmiotem sprawy było żądanie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2002 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji gazowej gazu płynnego propan - butan na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] we wsi R. oparte na twierdzeniu, że zachodzi podstawa wznowienia przewidziana art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. (czyli po pierwszym uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. przez SKO w W.) opartym na przepisie art. 149 § 1 i § 2 kpa, Wójt Gminy R. wznowił postępowanie, a w istocie wszczął postępowanie w sprawie przyczyn wznowienia. Wydanie postanowienia opartego na przepisie art. 149 § 1 kpa rozpoczęło drugą fazę postępowania wznowieniowego. Po przeprowadzeniu bowiem postępowania określonego powołanym przepisem art. 149 § 2 kpa, a więc co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stosownie do przepisu art. 151 § 1 pkt 1 i 2 kpa organ wydaje merytoryczne rozstrzygnięcie dwojakiego rodzaju. Albo bowiem (art. 151 § 1 pkt 1 kpa) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145 a kpa albo też (art. 151 § 1 pkt 2 kpa) uchyla decyzję dotychczasową gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Badanie zatem czy zaistniały podstawy wznowieniowe określone art. 145 § 1 lub 145 a kpa jest obligatoryjnym elementem postępowania, poprzedzającego wydanie decyzji opartej na przepisie art. 151 § 1 pkt 1 kpa - a więc odmawiającej - po wznowieniu postępowania - uchylenia decyzji, której postępowanie dotyczyło, jak też decyzji opartej na przepisie art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylającej (wobec stwierdzenia podstawy wznowieniowej tj. z art. 145 § 1 lub 145 a kpa - decyzję dotychczasową, której dotyczyło postępowanie wznowieniowe) i zawierającej rozstrzygnięcie o istocie sprawy w miejsce decyzji dotychczasowej. Jeśli organ ustali, że nie występuje podstawa wznowienia to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, bowiem nawet w przypadku, gdyby istniały inne rodzaje wadliwości nie może decyzja uchylić w trybie wznowieniowym. Wydaje wówczas decyzję opartą na przepisie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Przepis art. 146 kpa nie ma w tej sytuacji w ogóle zastosowania. Dopiero w przypadku, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw wznowieniowych, a zatem gdy co do zasady istnieją przesłanki do wydania decyzji opartej na przepisie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, w grę wchodzi przepis art. 151 § 2 kpa. Nakazuje on organowi ograniczenie się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu, których nie uchylił decyzji w sytuacji, gdy mimo zaistnienia podstaw wznowienia nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa. Przepis art. 146 kpa zawiera tzw. negatywne przesłanki uchylenia decyzji administracyjnej. Pierwszą z nich jest przesłanka terminu (art. 146 § 1kpa). Przepis art. 146 § 1 kpa stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz 145 a kpa, jeżeli od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło lat pięć. Wzajemna relacja przepisów art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 oraz art. 146 § 1 kpa prowadzi do wniosku, że przewidziane art. 146 § 1 kpa negatywne przesłanki uchylenia decyzji z powodu upływu terminu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, mogą mieć zastosowanie tylko względem takich decyzji, co do których - po wznowieniu postępowania - stwierdzono podstawy wznowieniowe, o których mowa w art. 145 § 1 lub 145a kpa. Taka regulacja oznacza, że stwierdzenie przez organ w toku postępowania po jego wznowieniu, że upłynął termin przewidziany art. 146 § 1 kpa od doręczenia lub ogłoszenia decyzji, nie zwalnia tego organu od przeprowadzenia zgodnego z regułami art. 7 i 77 kpa postępowania co do przyczyn wznowienia. Stwierdzenie ich braku daje podstawę do oparcia decyzji na podstawie art. 151 § pkt 1 kpa. Stwierdzenie zaś zaistnienia takich podstaw, obliguje organ do wydania decyzji określonej art. 151 § 2 kpa, a więc stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa i wskazującej - w uzasadnieniu - okoliczności (objęte przepisem art. 146 § 1 lub 146 § 2), z powodu których nie uchylił decyzji. Skutkiem takiego rozstrzygnięcia, jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, co do której zaistniały podstawy wznowienia lecz nie można jej uchylić . Na tle powyższego stanu prawnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie dokonało właściwych ustaleń, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako pierwszoplanową przesłankę swojej decyzji z [...] lipca 2010 r. organ odwoławczy potraktował bowiem ustalenie, że od wydania i doręczenia decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. upłynęło ponad 8 lat, a przy powołanej podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, nie można takiej decyzji uchylić po upływie 5 lat od jej doręczenia. Podkreślić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo uchyliło decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o umorzeniu postępowania z wniosku B. K. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez organ odwoławczy w tym zakresie, a dotyczący okresu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Umorzenie postępowania przez Wójta Gminy R. było nieuzasadnione. Natomiast stwierdzenie braku podstawy wznowieniowej uzasadniałoby oparcie decyzji organu odwoławczego na przepisach art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 kpa, a zatem na odmowie uchylenia decyzji wobec braku podstaw wznowienia bez potrzeby odwołania się w podstawie prawnej do art. 146 § 1 kpa. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.