IV SA/Wa 1429/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skargi I. S.A. z siedzibą w J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego I. S.A. z siedzibą w J. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].06.2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił swe uprzednie postanowienie z dnia [...].03.2009 r., uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy działek o numerach ewid. [...], [...], [...] i [...], położonych przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości J. budynkiem usługowo-handlowym z częścią biurową, z garażem podziemnym i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, iż wadliwie uprzednio dokonał uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia, bowiem w projekcie decyzji o warunkach brak jest zapisu, który określa warunki dostępu do drogi publicznej, jaką jest droga krajowa nr [...] w miejscowości J.. W projekcie wspomina się jedynie, że lokalizację zjazdu należy uzgodnić z zarządcą drogi. W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, organ uzgadniający nie jest uprawniony do wskazywania sposobu rozwiązania obsługi komunikacyjnej dla inwestycji będącej przedmiotem projektu decyzji, a rolą jego jest uzgodnienie konkretnego rozwiązania wskazanego w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnienie uprzednie było wadliwe również z tej przyczyny, że zawierało warunek w postaci wyłącznej obsługi komunikacyjnej poprzez zjazd (zjazdy) publiczne z drogi zbiorczej. Naruszenie obowiązujących przepisów stanowiło także niezamieszczenie uzasadnienia, które to uchybienie art. 124 § 2 Kpa podniósł we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – I. SA - właściciel sąsiedniej nieruchomości. W skardze wniesionej do Sądu Administracyjnego I. SA zarzuciła, iż postępowanie należało umorzyć decyzją, a nie postanowieniem. Nadto podniosła błędność uznania tego postępowania za bezprzedmiotowe. Nie zawarcie propozycji połączenia nieruchomości przeznaczonych pod planowane zagospodarowanie winno prowadzić, w ocenie strony skarżącej, do wydania postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Powołując się na orzecznictwo NSA wyjaśnił nadto, iż skoro uzgodnienia miał dokonać postanowieniem w trybie art. 106 Kpa, to umorzenie również winno nastąpić w formie postanowienia, a nie decyzji. Zauważył także, iż skoro w przedłożonym mu do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie ma zapisu, który określałby warunki dostępu do drogi publicznej, to brak jest podstawy prawnej dla działania zarządcy drogi w trybie uzgodnieniowym. Nie ma więc czego uzgadniać. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad naruszyło przepisy obowiązującego prawa w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego lub obszarów przyległych do ujętej w planie projektowanej inwestycji drogowej. Natomiast art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowi, iż zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego, (...), zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem postanowienia, którym umorzono postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy było ustalenie, czy projekt decyzji nie narusza wymagań szczególnych w zakresie kompetencji organu uzgadniającego. W rozpatrywanej sprawie organem tym był GDDKiA, natomiast obowiązek uzgodnienia wynikał, jak już nadmieniono, z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, skoro przedmiotowe działki przylegały do drogi krajowej, za pośrednictwem drogi zbiorczej. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest m.in. istnienie dostępu z terenu działki do drogi publicznej (tu krajowej). Dla zapewnienia dostępu do konkretnej drogi konieczne jest istnienie zjazdu w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Należy przy tym podkreślić, że w razie ustalenia, iż nie jest możliwe wykorzystanie w tym celu innej drogi skomunikowanej z drogą krajową, konieczne staje się rozważenie wykonania nowego zjazdu. Wykonanie go jednakże wymaga zezwolenia zarządcy drogi (art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). W ocenie Sądu postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].03.2009 r., uzgadniające przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy, było wadliwe ze względu na bezzasadne odstąpienie od uzasadnienia go, co naruszało art. 124 § 2 Kpa i nie pozwalało na poznanie argumentacji organu przemawiającej za uzgodnieniem przedłożonego projektu. Jakkolwiek zatem mogło to prowadzić do jego uchylenia, to do rozważenia pozostaje zagadnienie, czy istniały podstawy do umorzenia postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a więc czy właściwie zastosowano art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Na wstępie należy zauważyć, iż do uzgodnienia musi być przedłożony taki projekt decyzji, który zawiera proponowane rozwiązanie w danym zakresie. Nie może więc wystąpienie o uzgodnienie prowadzić do konieczności samodzielnego ustalenia przez organ uzgadniający akceptowanych rozwiązań, wobec kompletnego ich braku w przedłożonym projekcie. Uzgodnienie bowiem ze swej istoty następuje dopiero wówczas, gdy organowi specjalistycznemu przedkładany jest do oceny projekt rozwiązania, które inwestor zamierza realizować. Nie można podzielić stanowiska Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, iż przedłożony mu projekt nie zawierał żadnych rozwiązań w przedmiocie podlegającym jego uzgodnieniu. Na załączniku graficznym projektu decyzji o warunkach zabudowy zaznaczono bowiem dwa postulowane zjazdy, za pomocą których inwestor zamierza zrealizować wymóg dostępu do drogi publicznej projektowanej inwestycji budowlanej. Oczywista jest sytuacja odnośnie tego typu uzgodnień, dokonywanych przez właściwego zarządcę drogi, w których ów dostęp do drogi publicznej może być zrealizowany za pomocą już istniejących zjazdów i wjazdów, prowadzących na działki, na których ma być zrealizowana zamierzona inwestycja. Wówczas zarządca drogi w dokonywanym uzgodnieniu określa, czy rozwiązanie preferowane przez inwestora i zawarte w projekcie decyzji o warunkach akceptuje, czy też odmawia uzgodnienia takiego rozwiązania. Sprawa staje się daleko bardziej skomplikowana, gdy zjazdy te dopiero maja zostać zlokalizowane. W żadnym razie jednakże uzgodnienie to nie może prowadzić do wytyczenia i ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy nowych zjazdów publicznych lub ich przebudowy. Budowa lub przebudowa zjazdu należy bowiem, w myśl art. 29 ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych, do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Jak stanowi ust. 3 tego artykułu, w zezwoleniu takim określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne oraz zawiera stosowne pouczenia. Wówczas dopiero zarządca drogi, kierując się wymogami wynikającymi z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, może odmówić wydania takiego zezwolenia albo też wydać je na czas określony. Następuje to zatem w odrębnej decyzji administracyjnej, poprzedzającej uzyskanie pozwolenia na budowę nowego zjazdu. W rozpatrywanej sprawie z przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że odnośnie warunków obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej "lokalizację zjazdu należy uzgodnić z zarządcą drogi. Warunki postanowienia Nr ... Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad O/w W.: .......". Zapis taki należy uznać za błędny, jeśli dostęp do drogi publicznej nieruchomości przeznaczonych do realizacji miałby być zapewniony poprzez utworzenie nowego, konkretnego zjazdu (a z części graficznej projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dwóch zjazdów). Uprzednie rozważania wskazują bowiem jednoznacznie, że uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu dokonuje się w drodze odrębnej decyzji administracyjnej, a nie uzgodnienia warunków zabudowy w tym zakresie. Uzgodnienie zatem lokalizacji konkretnych, nowych zjazdów, uwidocznionych na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach było, wbrew przekonaniu Wójta Gminy R., w postanowieniu uzgadniającym było niedopuszczalne. Fakt ten nie przesądza jednakże o tym, że uzgodnienie to było bezprzedmiotowe, jak przyjął Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Obowiązkiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad było bowiem dokonanie oceny, czy możliwe jest w ogóle włączenie do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego projektowaną zmianą, a więc projektowaną inwestycją budowlaną. Winien zagadnienie to rozważyć to bez wskazywania miejsc ewentualnych nowych zjazdów. Z tego względu należy uznać, że prowadzenie tego postępowania uzgodnieniowego nie stało się bezprzedmiotowe, jak przyjął organ. Umorzenie przedmiotowego postępowania prowadziło więc do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, z uwagi na brak podstaw do zastosowania tego przepisu. Z kolei pominiecie faktu, iż projekt decyzji o warunkach sugerujący możliwość uzgodnienia lokalizacji nowych zjazdów postanowieniem uzgadniającym, stanowił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 29 ustawy o drogach publicznych, co musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku należy ponownie dokonać oceny legalności postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].03.2009 r., uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy działek o numerach ewid. [...], [...], [...] i [...], położonych przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości J. budynkiem usługowo-handlowym z częścią biurową, z garażem podziemnym, mając na względzie, iż zarządca drogi uzgodnienia tego dokonuje z punktu widzenia możliwości włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego projektowaną zmianą, a więc projektowaną inwestycją budowlaną. Należy mieć na uwadze, że dopiero lokalizacja legalnego zjazdu bezpośrednio na drogę publiczną jest warunkiem uznania, iż działki wskazane w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, przeznaczone pod to zainwestowanie mają dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile uprzednio nie zostanie wykazana inna realna możliwość dostępu do drogi publicznej z wykorzystaniem istniejących zjazdów (w zw. z treścią art. 2 pkt 14 tej ustawy). Jeśli zaś nie jest spełnione wymaganie wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to organ administracji będący zarządcą drogi, jest uprawniony w zakresie swojej właściwości, odmówić uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .