IV SA/Wa 1429/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi W.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej W. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta Powiatu W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, przyłączy oraz zjazdu z drogi powiatowej na terenie działki ew, nr [...] położonej w obrębie [...] w Gminie [...]. W postanowieniu wskazano, że działka, na której planowana jest inwestycja stanowi użytek rolny w zwartym obszarze użytków rolnych i w związku z tym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Na powyższe postanowienie W. W. złoża zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W zażaleniu zakwestionowano zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji. Strona wskazała, iż przedmiotowy teren jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, uzyskaną przy sporządzaniu planu, który utracił moc na odstawie art. 67 ustawy o planowaniu przestrzennym. Ponowne uzyskanie zgody, zdaniem strony skarżącej, byłoby naruszeniem prawa. Ponadto podniesiono, że nie jest prawdą, iż działka objęta projektem inwestycji leży poza obszarem 100 m od drogi powiatowej, na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną w planie, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2002r. Powyższe okoliczności, zdaniem żalącej, przesądzają o tym, iż działka utraciła status działki rolnej. Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] maja 2012r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżne postanowienie Starosty W. z dnia [...] lutego 2012r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy W uzasadnieniu swojego postanowienia Kolegium Odwoławcze wskazało, że stosownie do brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje w przypadku braku planu miejscowego, w oparciu o przepisy powołanej ustawy oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych. Po zapoznaniu się z wnioskiem strony organ administracji jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w całości i dopiero po jego zakończeniu, możliwe jest rozstrzygnięcie sprawy. Dotyczy to w szczególności obowiązku uzyskania opinii i uzgodnień określonych powołanych powyżej ustawie. Wskazano również, iż zgodnie z brzmieniem art. 53 ust 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca. 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) decyzje wydaje się również po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. SKO podało również, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, przyłączy oraz zjazdu z drogi powiatowej na terenie działki ew. nr [...], powołując się na okoliczność położenia terenu inwestycji na obszarze zwartego kompleksu gruntów rolnych. Zatem celem inwestora, jak wynika z przedmiotu postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest uzyskanie zgody właściwych organów na zabudowę mieszkaniową gruntów, które dotychczas były wykorzystane do produkcji rolnej, co faktycznie prowadzi do zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. z 2004r. Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) jedną z podstawowych form ochrony tych gruntów jest ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze. Rozwiązania prawne przyjęte przez ustawodawcę w powołanej powyżej ustawie służą przede wszystkim ochronie gruntów rolnych, zaś jedną z form tej ochrony jest ograniczanie zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze. SKO podało, iż kryterium obszarowe, określone w art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnosi się nie tylko do powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych w skład którego wchodzi ta działka. Stąd też organ I instancji nie mógł pominąć faktu, iż planowana zabudowa, niezależnie od wielkości obszaru wskazanego przez inwestora jako teren inwestycji, znajduje się na zwartym obszarze o przeznaczeniu rolnym (są to grunty rolne III klasy), zaś w przypadku uruchomienia procedury planistycznej zmierzającej do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego teren inwestycji, znajdujący się na tak dużym obszarze gruntów rolnych, byłby objęty koniecznością uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Kolegium, rozpoznając przedmiotową sprawę organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych dokonał oceny całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i powołując się na treść art. 3 ust 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w kontekście zamierzeń inwestora, zaskarżonym postanowieniem odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wyważył więc czy w powyższej sprawie konieczność ochrony gruntów rolnych, wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. z 2004r. Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) stanowi cel nadrzędny nad interesem indywidualnym, a więc czy w tej sprawie, z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych dopuszczalna byłaby faktyczna zmiana ich dotychczasowego przeznaczenia, w tym umożliwienie ich wykorzystania na cele mieszkaniowe. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu Kolegium zwróciło uwagę, iż powoływane przez stronę argumenty nie mogły zostać uwzględnione. Wskazano, iż przedmiotem postępowania jest dokonanie uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem powołanym do ochrony gruntów rolnych, zaś obowiązek ten wynika z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Tym samym, zdaniem SKO, bez znaczenia dla sprawy pozostają kwestie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, czy też przeznaczenia tej nieruchomości w tym planie. Powołane przez skarżącą argumenty w odwołaniu od decyzji odnoszą się do postępowania głównego, jakim jest ustalenie warunków zabudowy. Pozytywna decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), zaś jednym z niech jest, by teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Z tych względów, bez znaczenia dla przedmiotu postępowania pozostaje kwestia przeznaczenia terenu planowanej inwestycji w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. W takim stanie rzeczy Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odmowne postanowienie organu I instancji było zasadne i dlatego utrzymano je w mocy. Na powyższą postanowienie Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga W. W. W skardze podniesiono, że postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności, a w szczególnośici nieodniesienie się do okoliczności podnoszonych przez stronę w zażaleniu, tj. kwestii iż przedmiotowa działka była uprzednio objęta planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] z 1993r. i leżała na terenie objętym zgodą na zabudowę zagrodową i jednorodzinną w obszarze 100 m od drogi powiatowej. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że kwestie te nie mają w sprawie znaczenia. Podniesiono także zarzut nie zbadania sprawy ponownie przez organ odwoławczy, co narusza zasadę dwuinstancyjności. Wskazano na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że w stosunku do przedmiotowej działki nie został spełniony warunek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, uznał, że zaskarżone postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012r. narusza przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy administracji publicznej winny w toku postępowania podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym są przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Pierwszy z nich stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero zaś na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zarzutów podniesionych przez stronę w zażaleniu. W zażaleniu strona podniosła, że teren, na którym wnioskowana jest inwestycja objęty jest zgodą właściwego ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, uzyskaną przy sporządzaniu planu, który utracił moc na odstawie art. 67 ustawy o planowaniu przestrzennym. Ponowne uzyskanie zgody, zdaniem strony skarżącej, byłoby naruszeniem prawa. Ponadto podniesiono, że nie jest prawdą, iż działka objęta projektem inwestycji leży poza obszarem 100 m od drogi powiatowej, na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną w planie który utracił moc z dniem 31 grudnia 2002r. Powyższe okoliczności, zdaniem żalącej, przesądzają o tym, iż działka utraciła status działki rolnej. Odpowiadając na te zarzuty zażalenia Kolegium zwróciło tylko uwagę, iż powoływane przez stronę argumenty nie mogły zostać uwzględnione. Wskazano, iż przedmiotem postępowania jest dokonanie uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem powołanym do ochrony gruntów rolnych, zaś obowiązek ten wynika z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Tym samym, zdaniem SKO, bez znaczenia dla sprawy pozostawały kwestie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, czy też przeznaczenia tej nieruchomości w tym planie. Powołane przez skarżącą argumenty odnoszą się do postępowania głównego jakim jest ustalenie warunków zabudowy Wskazać należy, że organ prowadzący postępowanie w tym również postępowanie odwoławcze musi dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy oraz uzasadnić prawidłowo swoje stanowisko i odnieść się do zarzutów podnoszonych przez stronę. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Skarżąca podkreślała, że przedmiotowa działka, na której planowana jest inwestycja objęta była miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] z 1993r. i leżała na terenie objętym zgodą na zabudowę zagrodową i jednorodzinną w obszarze 100 m od drogi powiatowej W tych okolicznościach należy stwierdzić, że w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1993r. brano pod rozwagę nie ustawę z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78), ale zapisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Artykuł 7 ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowił, iż przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne można dokonać jedynie w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Teoretycznie więc procedura planistyczna dotycząca uchwalenia planu z 1993r., którego działaniem objęta była przedmiotowa działka zakładała również uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Skarżąca już w toku postępowania zażaleniowego wskazywała, że według planu z 1993r. jej działka objęta projektem inwestycji leży w obszarze 100 m od drogi powiatowej, na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną. Kwestie te zostały przedstawione w zażaleniu. W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien dokładnie zbadać i przeanalizować, czy twierdzenia skarżącej zgodne są ze stanem rzeczywistym. Podkreślić bowiem należy, że art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie odnosi się do treści zapisów nieobowiązujących już planów zagospodarowania przestrzennego, to jest nie ma znaczenia czy w planie tym teren został przeznaczony pod określony rodzaj budownictwa, a jedynie dotyczy zgody na zmianę przeznaczenia gruntów uzyskanej przy sporządzaniu miejscowych planów. Okoliczność ta powinna zostać przez organ wyjaśniona. Organ odwoławczy jednak, nie przeprowadził postępowania w tym zakresie, naruszając samym treść art. 7 i 77 k.p.a. Przepisy te nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie organ winien ustalić, czy w procesie planistycznym trwającym podczas uchwalania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego z 1993 r. przedmiotowa działka była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów z rolnych na grunty budowlane, czy też taka zgoda jej nie dotyczyła. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoli na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.