IV SA/Wa 143/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 143/11 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...], zwany dalej Regionalnym Dyrektorem, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy S. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem na części rolnej działki nr [...] w obrębie S. zastrzegając jednocześnie, iż: - niedozwolone jest stosowanie z prefabrykowanych elementów betonowych lub litego betonu, a wysokość ogrodzenia nie może przekroczyć 1,6 m; - niedozwolona jest wycinka drzew; - nieprzekraczalną linię zabudowy od drogi gruntowej oznaczonej numerem geodezyjnym [...] wskazaną w projekcie decyzji należy potraktować jako obowiązującą. W uzasadnieniu postanowienia Regionalny Dyrektor wskazał, iż w przedmiotowej sprawie wymóg uzgodnienia projektu decyzji wynika z faktu zlokalizowania planowanej inwestycji w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...]. Podniósł, iż konieczność przestrzegania zakazów określonych w § 4 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Przedmiotowa inwestycja nie naruszy zakazów wynikających z w/w rozporządzenia, jeżeli przy jej realizacji uwzględnione zostaną powyższe uwagi. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył S. K. wnosząc o częściowe jego uchylenie i wydanie nowego postanowienia, uzgadniającego warunki zabudowy bez uwagi zabraniającej wycinki drzew na części rolnej działki nr [...]. Podniósł, iż planowana inwestycja dotyczy wyłącznie części rolnej działki, co zaznaczył we wniosku o wydanie decyzji. Także projekt decyzji przestawiony do uzgodnienia jednoznacznie określa, iż planowana inwestycja ma być zlokalizowana na części rolnej działki. Ponadto wskazał, iż analiza powołanego przez organ rozporządzenia Wojewody [...], a w szczególności załącznika nr 1 i 2 (opis granic oraz mapa sytuacyjna) nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przebiegu granicy obszaru chronionego w okolicach jego działki, gdyż brak jest spójności granicy ustalonej według załącznika opisowego z granicą zaznaczoną na mapie. Ponadto załącznik nr 2, czyli mapa sytuacyjna (bez określonej skali) nie zawiera wyrysowanych granic ewidencyjnych działek powstałych po podziałach geodezyjnych. Zdaniem skarżącego na podstawie samej mapy sytuacyjnej z załącznika nr 2 do rozporządzenia bardzo ciężko jest znaleźć odnośnik do mapy ewidencyjnej, a w rezultacie prawie niemożliwe jest określenie położenia przedmiotowej działki względem granicy obszaru chronionego. Z tego też względu niezasadnym jest jednoznaczne stwierdzenie, że cała przedmiotowa działka leży w granicach chronionego obszaru. W wyniku rozpatrzenia zażalenia S. K. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zwany dalej Generalnym Dyrektorem, wskazał, iż kompetencją organów orzekających w niniejszej sprawie jest zbadanie charakteru planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z prawem ochrony przyrody, przy czym organy te nie są uprawnione do wykraczania poza powyższy zakres rozpoznania. W sprawie niniejszej Regionalny Dyrektor błędnie dokonał uzgodnienia pod określonymi w zaskarżonym postanowieniu warunkami, czym rażąco naruszył prawo. Podkreślił, iż organ ochrony przyrody działając jako organ współdziałający w postępowaniu uzgodnieniowym ma dwie możliwości: może uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem wójta (burmistrza), prezydenta miasta, bądź takiego uzgodnienia odmówić. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie uzgodnienia pod warunkami, w szczególności zachowania konkretnych wymogów architektonicznych, gdyż wówczas dojdzie do naruszenia art. 19 k.p.a. Działając w zakresie własnych kompetencji i powierzonych przez ustawę zadań, organ współdziałający nie może wkraczać w kompetencje innych organów, w szczególności organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ współdziałający nie może uzależniać swojego rozstrzygnięcia od zagwarantowania zmian w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, np. zachowania zadrzewienia. Zmieniony projekt decyzji o ustaleniu warunków podlega bowiem uzgodnieniu m. in. z organami ochrony przyrody na zasadach ogólnych, gdyż w istocie jest nowym projektem. W ocenie organu drugiej instancji przytoczone wyżej względy przemawiają za uchyleniem zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej warunków zawartych w jego sentencji. Generalny Dyrektor stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą jednocześnie okoliczności uzasadniające zastosowanie odstępstwa przewidzianego w art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa. Ponadto Generalny Dyrektor stwierdził, iż rozstrzygnięcie sprawy niniejszej nie było możliwe na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a to oznacza, że organ pierwszej instancji nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu wykazanie, że planowana inwestycja na terenie objętym Obszarem Chronionego Krajobrazu [...] pozostaje w zgodności z przepisami tworzącymi szczególny reżim prawny dla tej formy ochrony przyrody. Organ pierwszej instancji nie wykazał w szczególności, czy na przedmiotowej działce w granicach nieprzekraczalnej linii zabudowy znajduje się zadrzewienie w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2008r. i art. 5 pkt. 27 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Do kompetencji organu współdziałającego w niniejszym postępowaniu należało zatem wyjaśnienie, czy inwestycja może zostać w ogóle zrealizowana bez naruszenia zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nawodnych. Jednocześnie Generalny Dyrektor wskazał, iż z uwagi na charakter inwestycji, jak i jej skalę oraz brak dokładnych danych w zebranym materiale dowodowym co do liczebności i rozmieszczenia zadrzewienia na działce nr ew. [...], nie jest możliwe rozstrzygnięcie tej kwestii przez organ odwoławczy. Nadto organ odwoławczy zauważył, że za dokumenty w sprawie nie mogą być uznane znajdujące się w aktach sprawy kserokopie załączników graficznych, które nie zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem lub jego uwierzytelnioną kopią. Niezależnie od powyższego, zdaniem Generalnego Dyrektora, na ich podstawie niemożliwym jest dokonanie oceny, czy prawidłowo naniesiono na nich położenie spornej działki, z uwagi na brak opisu w jakiej skali i przez kogo zostały one sporządzone oraz brak oznaczenia na analizowanej części działki [...] dokonanej klasyfikacji (rodzaju) gruntu, zgodnej z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Według Generalnego Dyrektora wskazane uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu przez organ pierwszej instancji sprawiają, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy przypomniał, iż wszelkie ustalenia powinny być poczynione zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności dowody powinny zostać ocenione z zachowaniem zasady zawartej w art. 80 k.p.a. i ocena ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia, a zgromadzone dowody powinny potwierdzać słuszność wydanego rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę Regionalny Dyrektor powinien rzetelnie ustalić, czy objęta inwestycją część działki znajduje się na obszarze pokrytym lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach bądź zadrzewieniem w znaczeniu zdefiniowanym w art. 5 pkt. 27 ustawy o ochronie przyrody i ewentualnie wyjaśnić, czy planowana inwestycja może zostać zrealizowana bez naruszenia § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...]2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Odnosząc się do zarzutu zażalenia dotyczącego błędnego przyjęcia przez organ pierwszej instancji, że cała działka nr ew. [...] położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], Generalny Dyrektor uznał ten zarzut za nieuzasadniony. Wskazał, iż z opisu granic Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej terenu wynika jednoznacznie, iż działka wskazana pod zainwestowanie znajduje się w całości na jego terenie. Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. K., zarzucając naruszenie art. 6, 8 12, 35 i 36 , 77 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. W treści skargi, podobnie jak w zażaleniu, wskazał na brak spójności w przebiegu granicy obszaru chronionego w okolicach jego działki, w załączniku tekstowym i graficznym do rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...], zawierającym mapy. Podniósł, iż mapy te są niedokładne i brak na nich oznaczenia skali w jakiej zostały sporządzone i na ich podstawie niemożliwe jest jednoznaczne ustalenie w którym miejscu jego działki przebiega granica Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. W świetle powyższych okoliczności - zdaniem skarżącego - nie jest zasadnym jednoznaczne stwierdzenie przez organ odwoławczy, że cała działka leży w granicach chronionego obszaru, tym bardziej, iż nie jest ono wynikiem analizy geodezyjnej map, rozporządzenia, terenu i nie zostało poparte dowodami. Ponadto skarżący podniósł, iż Generalny Dyrektor uchylając zaskarżone postanowienie w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie wskazał zasadniczych elementów, które powinny zostać zbadane w toku postępowania uzgadniającego, a w szczególności nie zobowiązał organu pierwszej instancji do określenia faktycznego przebiegu granicy OCKDP względem jego działki, a wręcz przeciwnie, narzucił mu opinię, według której cała działka skarżącego położona jest na terenie obszaru chronionego krajobrazu. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Odnosząc się do poglądu skarżącego, że organ pierwszej instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy został zwolniony z obowiązku określenia faktycznego przebiegu granicy Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] względem działki nr ew. [...], Generalny Dyrektor wyjaśnił, iż nie można podzielić takiego poglądu. Z treści bowiem art. 138 § 2 k.p.a. nie wynika, aby organ pierwszej instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, zaś rozstrzygnięcie oparte na tym przepisie ma właśnie na celu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia szeregu okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności takich, których ustalenie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w granicach sprawy, nie będąc związany - stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. ), dalej w skrócie zwaną p.p.s.a.- zarzutami i wnioskami skargi, uznał że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa procesowego i materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy, w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż obszary położone w granicach parku narodowego i jego otuliny - obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 60 ust. 5 w/w ustawy). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 428). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż prawidłowo organ drugiej instancji uznał, że postanowienie Regionalnego Dyrektora z dnia [...] grudnia 2009r. uzgadniające przedstawiony przez Wójta Gminy S. projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji pod określonymi przez organ uzgadniający warunkami, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, iż uzgodnienia dokonuje organ nie tylko w granicach swej właściwości, ale także swoich kompetencji. Z tego też względu zawarcie w sentencji rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji warunków dotyczących gabarytów ogrodzenia i sposobu jego postawienia, jak również usytuowania nieprzekraczalnej linii zabudowy i uznania jej za obowiązującą, niewątpliwie stanowiło przekroczenie kompetencji organu ochrony przyrody. Organ współdziałający jest zobowiązany do zajęcia stanowiska w określonym zakresie i przekazania go we właściwej formie organowi decydującemu. Postępowanie to nie ma bowiem samodzielnego bytu, a o treści decyzji rozstrzyga organ decydujący, który w świetle prawa ponosi za nią pełną odpowiedzialność. Zauważyć należy, iż poprzez wprowadzenie przytoczonych warunków co do ogrodzenia, organ pierwszej instancji rozstrzygnął w kwestii należącej do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. W świetle powyższych okoliczności zasadnie uznał Generalny Dyrektor, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem art. 19 k.p.a. Analiza akt administracyjnych przedstawionych Sądowi potwierdza także słuszność stanowiska organu odwoławczego, iż materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie pozwalał na dokonanie ustaleń o znaczeniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. W pierwszej kolejności Regionalny Dyrektor powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu jednoznaczne ustalenie, czy teren wskazany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy podlega ochronie na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Stosując bowiem gramatyczną wykładnię art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy przyjąć, iż regionalny dyrektor ochrony środowiska upoważniony jest do dokonywania uzgodnień decyzji ustalających warunki zabudowy w stosunku do wszystkich inwestycji, jeżeli spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki: - lokalizacja inwestycji planowana jest na pewnym obszarze, - obszar ten objęty jest ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Bez wątpienia więc obszarami takimi są między innymi parki krajobrazowe, rezerwaty, obszary chronionego krajobrazu i z tą ostatnią formą ochrony przyrody mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Natomiast kwestią sporną pozostaje druga przesłanka, a mianowicie, czy planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze objętym tą formą ochrony. Trafnie podniósł skarżący, iż przyjęcie przez organy, że cała działka nr ew. [...] położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] nie było wynikiem analizy geodezyjnej map, rozporządzenia, terenu i nie zostało poparte dowodami. Jednakże zarzut ten nie może odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku, ponieważ właśnie uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu przez organ pierwszej instancji, uzasadniające konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, były powodem wydania przez organ odwoławczy orzeczenia o charakterze kasacyjnym. Organ drugiej instancji podkreślił, że za dokumenty w sprawie nie mogą być uznane znajdujące się w aktach sprawy kserokopie załączników graficznych, na podstawie których niemożliwym jest dokonanie oceny, czy prawidłowo naniesiono na nich położenie spornej działki gdyż brak jest opisu w jakiej skali i przez kogo zostały one sporządzone oraz brak oznaczenia na analizowanej części działki [...] dokonanej klasyfikacji gruntu, zgodnej z przepisami o ewidencji gruntów i budynków. Należy przyznać, iż słusznie podniósł skarżący, że uchylając postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, Generalny Dyrektor w uzasadnieniu rozstrzygnięcia jednoznacznie stwierdził, iż cała działka skarżącego położona jest w granicach obszaru chronionego krajobrazu i niewątpliwie świadczy to o pewnej niekonsekwencji stanowiska organu odwoławczego, to niemniej uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie ma charakter kasacyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji i ma na celu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie okolicznością istotną, która wymaga wyjaśnienia w pierwszej kolejności jest ustalenie w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy położenia działki nr ew. [...] w stosunku do przebiegu granic obszaru chronionego krajobrazu. Organ drugiej instancji zawarł w tym zakresie odpowiednie wskazania, zwracając m.in. uwagę, iż dokumenty zawarte w aktach sprawy nie spełniają formalnych wymogów, ażeby mogły być uznane za takie, zwłaszcza uwagi te organ odniósł do załączników graficznych, pozbawionych opisu skali, oznaczenia osoby sporządzającej. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że zaskarżone została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt sprawy potwierdza zasadność podjęcia przez Generalnego Dyrektora orzeczenia kasacyjnego. Z tych też wszystkich podanych powyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.