IV SA/Wa 1431/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. orzekło, iż odwołanie B. B. od decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., ustalającej warunki zabudowy działki nr [...] położonej w C. przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego zbliźnionego z planowanym budynkiem na działce nr [...] i likwidacją istniejących budynków zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ opisując stan faktyczny i prawny sprawy wskazał, że [...] maja 2008 roku B. B. wniósł do organu I instancji odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Z załączonych do akt sprawy zwrotnych poświadczeń odbioru wynika, że za wyjątkiem B. B., pozostałe strony postępowania, osobiście odebrały kwestionowaną odwołaniem decyzję Prezydenta Miasta C. dnia [...] kwietnia 2008 roku. Z informacji udzielonej Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w C. w piśmie z [...] czerwca 2008 roku, Urzędu Miasta C., potwierdzonym własnoręcznym podpisem przez doręczyciela kwestionowanej decyzji- H. K. wynika, że przesyłka skierowana do odwołującego została awizowana [...] kwietnia 2008r. Awizo zostawiono w drzwiach starego budynku mieszkalnego. Zarówno dnia [...] i [...] kwietnia 2008 roku doręczająca pukała do domu Państwa B. /starego i nowego/ oraz była w zakładzie kamieniarskim, mieszczącym się w podwórzu, nikogo nie zastawszy zostawiła awizo w drzwiach. Z dokonanych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przez doręczyciela adnotacji wynika, że przesyłka była zatem awizowana dwukrotnie [...] i [...] kwietnia 2008 roku. Zgodnie zaś z art. 44 k.p.a, jeśli pismo -co miało miejsce w sprawie -złożono w Urzędzie Miasta C. na okres 14 dni i zawiadomiono o tym -B. B., to po upływie tego terminu pismo uważa się za doręczone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy, adnotacje urzędowe i wyjaśnienia dokonane przez Sygn.akt IV SA/Wa 1431/08 doręczyciela stwierdziło, że decyzja została skutecznie doręczona odwołującemu się w dniu [...] kwietnia 2008 roku. Od tej daty biegł zatem dla B. B., zgodnie z treścią art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, termin do wniesienia odwołania od decyzji o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Po upływie wyżej wskazanego terminu, tj. z dniem [...] maja 2008 roku (czwartek), decyzja stała się ostateczna w myśl art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym wniesione osobiście przez B. B. odwołanie do organu I instancji w dniu [...] maja 2008 roku od decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., nie mogło być potraktowane jako wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż niedopuszczalne było ponowne wysłanie przez organ I instancji, za pośrednictwem urzędu pocztowego, w dniu [...] kwietnia 2008 roku omawianej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2008 roku B. B., albowiem została ona już wcześniej skutecznie mu doręczona. Późniejsze doręczenie w dniu [...] kwietnia 2008 roku do rąk własnych, pod ten sam adres, decyzji nr [...] z [...] marca 2008 r. jest jedynie faktem, który nie czyni nieskutecznym doręczenia decyzji. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. B. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu Sygn.akt IV SA/Wa 1431/08 faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] orzekające, iż odwołanie B. B. od decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., ustalającej warunki zabudowy działki nr [...] położonej w C. przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego zbliźnionego z planowanym budynkiem na działce nr [...] i likwidacją istniejących budynków zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanej dalej k.p.a). Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Warunkiem skuteczności czynności prawnej - wniesienia odwołania - jest zachowanie przez stronę ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony do tego podmiot i czy zachowany został przewidziany przepisami termin. Każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, wydając postanowienie przewidziane w art. 134 k.p.a., chyba że strona prosi o przywrócenie uchybionego terminu stosownie do art. 58 i następnych k.p.a. i wniosek ten zostanie uwzględniony. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi bowiem rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości - art. 16 § 1 k.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 330/99, niepubl.; wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 18 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd Sygn.akt IV SA/Wa 1431/08 2865/94, niepubl.). Sam fakt przesłania konkretnemu podmiotowi przez organ administracyjny decyzji, która nie została mu uprzednio doręczona, nie może mieć bezpośredniego wpływu na istnienie przymiotu strony tego podmiotu, ani na bieg ustawowego terminu do wniesienia odwołania, a w szczególności nie otwiera on biegu tego terminu dla tego podmiotu. W sytuacji, w której organ nie doręczył skutecznie decyzji konkretnemu podmiotowi - będącemu jednak w rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego, to stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania, ale pod warunkiem, że wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka forma obrony interesu prawnego dotyczy jednak tylko strony pozbawionej udziału w postępowaniu i zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podnieść, iż analiza akt sprawy wskazuje, iż decyzja Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., doręczana była stronom postępowania administracyjnego, w tym także i stronie skarżącej za pośrednictwem pracownika organu I instancji, taki sposób doręczenia decyzji, jak słusznie wskazuje organ odwoławczy jest zgodny z prawem. W myśl bowiem art. 39 k.p.a organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy. Niezależnie jednak od tego przy pomocy jakich środków organ I instancji dokonywał doręczenia decyzji, przy rozstrzyganiu w zakresie terminu wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy zobligowany jest ustalić, termin w jakim decyzja została doręczona stronie odwołującej się lub też w przypadku jej niedoręczenia stronie, termin w jakim mogła ona wnieść odwołanie liczny od dnia w którym decyzja została doręczona ostatniej ze stron postępowania. Kwestia sposobu doręczenia pism osobom fizycznym w postępowaniu administracyjnym została uregulowana w art. 42- 44 k.p.a. Z brzmienia tych przepisów wynika między innymi, iż co do zasady osobom fizycznym, pisma doręcza Sygn.akt IV SA/Wa 1431/08 się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a). W razie niemożliwości doręczenia pisma w przypadku doręczania go przez pracownika urzędu, pismo przechowuje się przez okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy/miasta ( art. 44 § 1 pkt. 2 k.p.a). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w urzędzie gminy w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku zaś niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 2 i 3 k.p.a). Z poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń wynika, iż przesyłka skierowana do skarżącego była awizowana dwukrotnie tj. [...] i [...] kwietnia 2008 roku. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym (kopia zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji). Wobec niemożliwości doręczenia decyzji adresatowi, przesyłkę złożono w Urzędzie Miasta C. na okres 14 dni. Z przedłożonego do akt sprawy oświadczenia pracownika organu, który dokonywał doręczenia wynika także, iż cyt. "awizo zostało zostawione w drzwiach starego budynku mieszkalnego pod adresem ul. [...] w C. Dnia [...] i [...] kwietnia osoba doręczająca pukała do domu Państwa B. /starego i nowego/, oraz była w zakładzie kamieniarskim mieszczącym się na podwórzu, nikogo nie zastawszy zostawiła awizo w drzwiach". Przedstawione wyjaśnienia w ocenie organu odwoławczego stanowiły wystarczającą podstawę do uznania, skuteczności zastępczego doręczenia dokonanego przez organ I instancji. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, jednak iż okoliczności sprawy i zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalają na przyjęcie w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czy organ I instancji właściwie dokonał zastępczego doręczenia skarżącemu kwestionowanej przez niego w odwołaniu decyzji. Wskazać należy, iż z poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń wynika, że wobec niemożliwości doręczenia skarżącemu przesyłki pracownik organu pozostawił awizo w drzwiach "starego" mieszkania. Z akt sprawy wynika również, iż na terenie posesji zlokalizowany jest także "nowy" budynek mieszkalny. Sygn.akt IV SA/Wa 1431/08 Organ odwoławczy winien był ustalić zatem, czy "stary" budynek spełniał przesłanki określone w art. 44 §2 k.p.a, tj. czy stanowi on mieszkanie adresata (miejsce zamieszkania skarżącego), jego biuro lub inne pomieszczenie, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź usytuowany jest przy wejściu na posesję adresata stanowiąc widoczne miejsce. Wyjaśnienie tej okoliczności, ma zaś istotne znaczenie dla rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W przypadku bowiem ustalenia, iż awizo pozostawiono w niewłaściwym miejscu, należy uznać, iż organ I instancji nie doręczył w drodze doręczenia zastępczego decyzji skarżącemu. W tej sytuacji organ winien był wyjaśnić, czy okoliczność ponownego przesłania decyzji skarżącemu, przez organ pierwszej instancji w dniu [...] kwietnia 2008r., nastąpiła rzeczywiście, tak jak przyjął organ na skutek błędu, czy też wobec uznania przez organ I instancji, iż w sprawie doszło do nieskutecznego doręczenia decyzji skarżącemu. Jeżeli bowiem organ I instancji przesłał ponownie decyzję skarżącemu wobec uznania, iż pierwsze doręczenie zostało dokonane niewłaściwie, przyjąć należy, iż termin do wniesienia odwołania przez skarżącego zaczął biec od momentu skutecznego doręczenia mu decyzji w dniu [...] kwietnia 2008r. W przypadku zaś przyjęcia, iż pierwsze doręczenie dokonano wadliwie, a ponowne doręczenie było jedynie błędem organu I instancji, któro nie mogło wywołać żadnych skutków, organ odwoławczy, zgodnie z zasadami pogłębiania zaufania obywateli do organów i obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej określonymi w art. 8 i 9 k.p.a, winien zwrócić się do skarżącego z zapytaniem, czy jego pismo z [...] maja 2008r. zatytułowane odwołanie należy traktować jako odwołanie, czy też jako wniosek o wznowienie postępowania i w zależności od udzielonej odpowiedzi podjąć właściwe rozstrzygnięcie w sprawie. Niewyjaśnienie powyższych okoliczności stanowiło w ocenie Sądu naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.