IV SA/Wa 1432/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 roku sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. [...]S.A z siedzibą w [...] (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z [...]marca 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...]z [...]lipca 2017 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wójt Gminy [...]decyzją z [...]lipca 2017 r. odmówił skarżącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową telefonii komórkowej na fragmencie działki nr ewid. [...]we wsi [...]w gminie [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przytoczeniu art. 50 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."], wskazał że analizując sprawę pod kątem spełnienia lub nie warunku, wskazywanego przez organ pierwszej instancji jako podstawy wydania decyzji odmownej, Kolegium stwierdziło, że rację ma organ wskazując na niespełnienie ww. warunku. Według organu odwoławczego zauważyć należy, że działka [...]klasyfikowana jest w ewidencji gruntów jako grunty orne RIIIa (informacja o działce w aktach), a co za tym idzie, teren ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy RIIIa na cele nierolne, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych [(Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) - dalej w skrócie: "u.o.g.r.l."]. Zgoda, o której mowa w art. 7 u.o.g.r.l. związana ze zmianą przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten, a w szczególności jego ust. 2 rzeczywiście odnosi się do ochrony gruntów rolnych klas I -III. Na zmianę ich przeznaczenia konieczna jest zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, chyba że zmiana dotyczy gruntów, o których mowa w art. 7 ust. 2a. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy powierzchnia gruntu stanowiącego użytki rolne kl. IlIa wynosi 3.65 ha. Zatem brak spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 7 ust. 2 a pkt 4 ww. ustawy. Przesłanki wskazane w tym artykule muszą być spełnione łącznie, niespełnienie którejś z nich przesądza o braku możliwości zastosowania art. 7 ust. 2a ww. ustawy. Zatem stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Usytuowanie przez inwestora planowanej inwestycji na działce, która stanowi chroniony ustawą użytek rolny, oznacza w kontekście powyższego, przeznaczenie tej działki na cele nierolnicze. To zaś powoduje - stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy - konieczność uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, co jest możliwe w procedurze planistycznej. W sprawie przedmiotowej zgody brak. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uznano za niezasadny. Zarzut ten nie znalazł również uzasadnienia w kontekście art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych [(Dz.U. z 2016 r., poz. 1537 z późn. zm.) – zwanej dalej: "ustawą o wspieraniu rozwoju usług"). Z brzmienia tego przepisu wyraźnie bowiem wynika, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem jak wynika z powyższego muszą zostać spełnione przesłanki wynikające z ww. ustawy. Skoro jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. to decyzja pozytywna nie mogła zostać wydana. Odnosząc się jeszcze do zarzutów dotyczących przepisów postępowania administracyjnego – organ odwoławczy zważył, że nie zostały one naruszone. Organ pierwszej instancji nie dokonał dowolnej oceny dowodów. Z akt sprawy wynika, iż teren, na którym jest planowana inwestycja nie posiada zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zatem brak tej zgody nie może być uznany jako swobodna ocena dowodów. Jest to okoliczność bezsporna, której nie kwestionuje skarżąca. Skarżąca argumentując ten zarzut wskazuje, iż dowolna ocena dowodów polega na dowolnym nieuzasadnionym przyjęciu przez organ, iż realizacja przedsięwzięcia wymaga zgody przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Z taką argumentacją skarżącej nie można się zgodzić. Fakt uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie terenów na cele nierolnicze nie wynika ze swobodnej oceny dowodów. Jest to bowiem okoliczność wynikająca wprost z przepisów prawa, które nie pozostawiają wątpliwości interpretacyjnych. [...]S.A. w skardze wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z [...]marca 2018 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy [...]z [...]lipca 2017 r. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami: 1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji będące skutkiem nieprawidłowego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., bo zastosowanie tego przepisu wprost podczas, gdy w odniesieniu do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy stosować odpowiednio - przez jego niezastosowanie; 2) art. 56 u.p.z.p. przez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z przepisami odrębnymi; 3) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy pomimo, że wniosek w niniejszej sprawie dotyczył ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w konsekwencji naruszenie art. 6 K.p.a. nakazującego organom administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa; 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności w zakresie: - ustalenia, że "wnioskowane przedsięwzięcie, gdyby zostało zrealizowane, wyłączy spod dotychczasowego, rolniczego wykorzystania cały objęty wnioskiem teren" podczas, gdy planowana inwestycja nie wyklucza rolniczego wykorzystania terenu, - ustalenia, że warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest warunkiem koniecznym dla dopuszczalności ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pomimo nakazu odpowiedniego jego stosowania w tychże postępowaniach, - pominięcia zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej wynikających z ustawy o wspieraniu rozwoju usług, w szczególności z jej art. 46, - art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. przez brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, w szczególności przez zaniechanie wyjaśnienia podstawy zastosowania wprost art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., jak również przez pominięcie regulacji prawnych dotyczących zasad lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej wynikających z ustawy o wspieraniu rozwoju usług, a nadto brak należytego uzasadnienia przesłanek, którymi organ kierował się rozstrzygając niniejszą sprawę, a w konsekwencji naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]– w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z [...]marca 2018 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy [...]z [...] lipca 2017 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie: "u.g.n."). W myśl art. 6 pkt 1 u.g.n. do celów publicznych w rozumieniu tej ustawy zalicza się m. in. budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej. Zaś pod pojęciem "łączności publicznej" należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18 u.g.n.). W świetle powyższego nie mogło budzić sporu w sprawie zaliczenie inwestycji opisanej w stanie sprawy do inwestycji z zakresu łączności publicznej stanowiącej inwestycję celu publicznego. Inwestycja celu publicznego – stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.z.p. - jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2a. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1, w tym i warunku z pkt 4, który stanowi, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Natomiast, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody - jak wskazuje art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. - dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi - stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. – wymaga przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Organ prawidłowo ustalił, że działka objęta wnioskiem lokalizacyjnym nr ew. [...]klasyfikowana jest w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne RIIIa. Zatem nie kwestionowana jest okoliczność, że teren ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Z kolei przedmiotowa zgoda związana jest ze zmianą przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W sprawie zostało też wykazane, że w sprawie brak przesłanek wyłączających uzyskanie zgody, o których mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Przesłanki wskazane w tym artykule muszą być spełnione łącznie. Brak spełnienia którejś z nich przesądza o braku możliwości zastosowania wyżej przywołanej regulacji. W stanie sprawy brak spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 7 ust. 2 a pkt 4 u.o.g.r.l., gdyż powierzchnia gruntu stanowiącego użytki rolne kl. IlIa wynosi 3.65 ha. Usytuowanie przez inwestora planowanej inwestycji na działce, która stanowi chroniony ustawą użytek rolny, oznacza w kontekście powyższego, przeznaczenie działki na cele nierolnicze co jest możliwe wyłącznie w przypadku uzyskania zgody i dokonania takiego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd podzielił stanowisko organów, że w rozpatrywanej sprawie wydanie pozytywnej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie było możliwe, ponieważ nie doszło do spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie została dokonana. Tymczasem teren ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nie jest objęty zgodą uzyskaną w warunkach określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Innymi słowy, dla przedmiotowego terenu nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ani też nie dokonano przeznaczenia na cele nierolnicze w planie obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. W tej sytuacji organ nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia, niż odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem nie doszło do naruszenia art. 56 u.p.z.p. Chociaż należy zgodzić się ze skarżącą, że regulacja art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług zawiera swoiste reguły interpretacyjne, które należy wziąć pod uwagę przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 46 ust. 1) oraz interpretacji zapisów planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy (art. 75) w zakresie możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to w niniejszej sprawie nie mogła znaleźć zastosowania norma ust. 2 art. 46. Stosownie do art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług: - ust. 1 - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; - ust. 2 - jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu; - ust. 3 - w przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566). A według art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług, przepis art. 46 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. W ocenie Sądu regulację: - art. 46 ust. 1 ww. ustawy należy stosować do stanu, w którym uchwalany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i do stanu, w którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ("miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, [...], nie może ustanawiać zakazów"), - art. 46 ust. 2 ww. ustawy należy stosować do stanu, w którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ("nie jest umieszczona w planie", "nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń"), w konsekwencji i przeznaczenie danego terenu na cele m. in. rolnicze, które nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, - art. 46 ust. 3 ww. ustawy należy stosować do stanu, w którym nie obowiązuje plan miejscowy ("braku planu miejscowego"). Z normy tej należy zatem wywieść, że lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do których należy zaliczyć i warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4. Za wyjątkiem lokalizacji dotyczącej infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu zdefiniowanej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług, gdyż tego rodzaju inwestycja nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z treścią art. 47 ustawy o wspieraniu rozwoju usług. I skoro ustawodawca w art. 46 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju usług wyraźnie stwierdza, że w przypadku, w którym brak obowiązującego planu miejscowego, lokalizację celu publicznego z zakresu łączności publicznej ustala się w drodze decyzji, na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to należy wymagać od wnioskodawcy spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., czyli badać czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Zatem, odpowiednie stosowanie, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie mogło polegać na niezastosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. z racji niemożności zastosowania ze względu na regulację art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług. Ostatnia z wymienionych norm odnosi się bowiem do sytuacji, w których obowiązuje miejscowy plan i przeznaczenie w nim danego terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W tej sytuacji zarzuty skargi dotyczące naruszenia wymienionych w nich przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy należało uznać za bezzasadne. W świetle powyższego Sąd nie dopatrzył się również wskazanych w zarzutach skargi naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec wykazanej zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji Sąd nie uwzględnił skargi i dokonał jej oddalenia na mocy art. 151 P.p.s.a.