IV SA/Wa 1433/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skarg G. S. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]- Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2009r. Wójt Gminy J. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości o nr ew. [...] położonej we wsi S. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. P. zarzucając jej naruszenie art. 6,7, 77 k.p.a oraz art. 2 pkt 14 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. powołując się na art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy J. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz wskazał, że z załączonych do akt sprawy danych z ewidencji gruntów w stosunku do działki objętej przedmiotem niniejszego postępowania wchodzą użytki: S- RVI oraz LzV, co oznacza, iż grunt wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, która może być dokonana tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Grunt nie jest również objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. Nr [...] z dnia [...] września 1994r., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie brak jest także podstaw do uznania, że działka nr [...], która zgodnie z danymi z ewidencji stanowi teren leśny, zapewnia dostęp do drogi publicznej dla działki [...]. Jako działka leśna nie może być ona uznana za drogę wewnętrzną, bowiem wymaga ona zgody na zmianę przeznaczenia gruntu. W szczególności brak jest również ustanowionej Służebności drogowej. Tym samym w ocenie organu działka objęta inwestycją nie posiada dostępu do drogi publicznej, co także uzasadnia konieczność odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skargi na powyższą decyzję wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. S. i M. P. Skarżące zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne i niezgodne z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz § 68 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38, poz. 454 ze zm.), i art. 5 pkt. 27 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U Nr 68, poz. 880 ze zm.), przyjęcie iż tereny zadrzewione oznaczone w ewidencji jako Lz są gruntami leśnymi. Ponadto skarżące wskazały, iż organ odwoławczy błędnie przyjął, że działka objęta inwestycją nie posiada dostępu do drogi publicznej przez działkę [...]. Skarżące podniosły, że zgodnie z odpisem zwykłym księgi wieczystej oraz mapą zasadniczą działka ta (niegdyś [...]) stanowi służebność przechodu i przejazdu. Ponadto działka [...] powstała w wyniku podziału "rolnego" i jako drogę wydzielono wówczas działkę [...], tym samym, skoro w/w działka wydzielona została dla celów komunikacyjnych, to uznać należy, iż spełniony został warunek dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2009r. naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2009r., odmawiającej ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], położonej we wsi S. Generalną zaś zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury a także walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym pojęcie ładu przestrzennego obejmuje ukształtowanie przestrzeni, które uwzględnia m.in. uwarunkowania kompozycyjno -estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ustawy, organ nie może jednak odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji jest zaś możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, tj.: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. 2. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3. istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren pod zainwestowanie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozpoznawanej sprawie jako podstawę odmowy organy wskazały brak spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 2 i 4 ustawy wskazując, że działka nie ma dostępu do drogi publicznej oraz jest to teren, który wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne i nierolne. Rozpoznając niniejszą Sąd uznał, iż organy błędnie przyjęły, że działka objęta inwestycją tj. dz. nr ewid. [...] wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne. Regulacja nakazująca uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest wymogiem prawnym określonym w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zgodnie art. 7 ust. 1 i 2, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 1). Ustęp drugi wskazuje zaś, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, 3) (skreślony), 4) (skreślony), 5) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Przepis ten statuuje zatem ogólną zasadę, iż zmiany przeznaczenia w/w gruntów można dokonać jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wymóg ten odnosi się jednak jedynie do gruntów rolnych klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do przeznaczenia przekracza 0,5 ha oraz gruntów leśnych, co w ocenie Sądu uszło uwadze orzekających w sprawie organów. W rozpoznawanej bowiem sprawie, jak słusznie wywodzą strony skarżące działka [...] nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia o której mowa w przywołanym powyżej art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z akt sprawy w tym przywołanej przez organy ewidencji gruntów wynika, że na działkę to składają się sady S-R VI, pastwiska trwałe PsV, oraz grunty zadrzewione LzV. Taki podział gruntów i ich określenie wynika z przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38, poz. 454). Zgodnie z § 67 tegoż rozporządzenia użytki gruntowe wykazane w ewidencji dzielą się na grupy: 1) użytki rolne, 2) grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, 3) grunty zabudowane i zurbanizowane. Z kolei zgodnie z § 68 w/w rozporządzenia użytki rolne dzielą sie na: 1. grunty orne oznaczone symbolem R 2. sady, oznaczone symbolem złożonym z litery S, oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym założony został sad, np. S-R, S-Ł, S-Ps, 3. łąki trwałe, oznaczone symbolem - Ł, 4. pastwiska trwałe, oznaczone symbolem -Ps itd. Z kolei grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione dzielą się na: 1. lasy, oznaczone symbolem - Ls, 2. grunty zadrzewione i zakrzewione oznaczone symbolem- Lz lub w przypadku zadrzewień śródpolnych zaistniałych na gruntach objętych klasyfikacją gleboznawczą- symbolem złożonym z liter Lz oraz odpowiedniego symbolu, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, np. Lz-R, Lz- Ł, Lz-Ps. Powyższe wskazuję, iż na działce objętej inwestycją znajdują się użytki rolne -sady i pastwiska, ale o klasie gleb V i VI. Tym samym grunty te nie wymagają zgody na zmianę ich przeznaczenia. Podkreślić także należy, iż wskazana powyżej klasyfikacja odróżnia grunty leśne od gruntów zadrzewionych i zakrzewionych. Nie można zatem gruntów sklasyfikowanych jako zadrzewione i zakrzewione utożsamiać z gruntami leśnymi. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 2 ust. 2 wskazuję, iż gruntami leśnymi w rozumieniu ustawy, są grunty: 1. określone jako lasy w przepisach o lasach 2. zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej, 3. pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Zgodnie z ustawą o lasach z dnia 28 września 1991r. lasem jest grunt: 1. o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi)- drzewami i krzewami oraz runem leśnym-lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub, b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo, c) wpisany do rejestru zabytków; 2. związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywanie dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnej, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parking i urządzenia turystyczne. Tym samym uznać należy, że na terenie działki [...] nie występują także grunty leśne, które wymagają zgody na zmianę przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnym. Reasumując błędnie przyjęły orzekające w sprawie organy, iż teren objęty inwestycja tj. dz. nr ewid. [...] nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Ponadto w ocenie Sądu dokonując badania spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy tj. czy teren ma dostęp do drogi publicznej, organy nie wyjaśniły w sposób nie budzący żadnych wątpliwości na jakiej podstawie uznały, iż działka objęta inwestycją nie posiadając dostępu do drogi publicznej, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej", o którym mowa w komentowanym przepisie, nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). Oczywistym jest zatem, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Gd 514/07 ). W przedmiotowej sprawie skarżące wywodzą, iż działkę [...] przez którą zapewniony ma być dostęp do drogi publicznej, wydzielono jako drogę w wyniku podziału "rolnego". Okoliczność ta znajduje potwierdzenie również w decyzji organu I instancji oraz wykonanej na potrzeby niniejszego postępowania analizy funkcji i cech zabudowy terenu (k. 7), z której wynika, ponadto iż działka ta obecnie stanowi drogę prywatną do posesji zlokalizowanej na działce [...]. Powyższa okoliczność w ocenie Sądu wskazuje, iż na terenie działki [...] istnieje zatem jakaś droga, ścieżka, która może zapewnić dostęp do drogi publicznej dla planowanej inwestycji. Nie jest to zatem, tak jak przyjęły organy teren leśny. Powyższą okoliczność negują również dane znajdujące się w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którymi na działkę [...] składają się obok użytków leśnych, sady, pastwiska, tereny zadrzewione i zakrzewione, wody oraz co należy podkreślić droga. Organy winny były zatem wyjaśnić, w oparciu o stosowne dokumenty, w tym decyzję podziału "rolnego", ewentualnie, jeżeli zachodziła by taka konieczność w drodze wizji lokalnej, czy działka [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez działkę [...]. Tymczasem organy w sposób nieuzasadniony, wbrew zgromadzonym w sprawie materiałom dowodowym przyjęły, iż działka [...] jest działką leśną i odmówiły ustalenia warunków zabudowy, co stanowi, jak wskazano powyżej naruszenie art. 7, 77 §1 i 107 § 3 k.p.a, które to naruszenie w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] marca 2009r. Wójta Gminy J., wydane zostały z naruszeniem art. 145 §1 ust. 1 pkt. a i c ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), co uzasadniało konieczność ich uchylenia. Rozpoznając ponownie sprawę orzekające w niej organy wyjaśnią, jaki charakter ma działka nr ew. [...] tzn., czy może zapewnić ona dostęp do drogi publicznej dla planowanej inwestycji. Ponadto, rzetelnie przeprowadzą analizę funkcji i cech zabudowy w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydadzą stosowną decyzję.