IV SA/Wa 1433/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) Protokolant: referent Natalia Berkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania działalności w zakresie zbierania odpadów mas ziemnych bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę. Przedmiot skargi stanowi decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2020 r. nr [...] wstrzymującą działalność w zakresie zbierania odpadów mas ziemnych na terenach położonych w K. między ulicami B., F., M. oraz K. bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów. Stan sprawy przedstawia się następująco. [...] WIOŚ, na podstawie art. 32 ust. 1a, ust. 5 i ust. 5a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.), decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] wstrzymał działalność gospodarczą prowadzoną pod firmą Przedsiębiorstwo "[...]" E. O. z siedzibą w L. (REGON: [...]) w zakresie zbierania odpadów mas ziemnych, na należących do E. O. terenach położonych w K. między ulicami B., F., M. i K. bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów oraz określił termin wstrzymania na dzień otrzymania decyzji. Ponadto, decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Przedsiębiorca odwołał się, wnosząc o uchylenie decyzji w całości. Przedsiębiorca wskazał, że decyzja jest sprzeczna z ustaleniami kontroli, ponieważ w treści protokołu nie stwierdzono naruszeń. Nie zgodził się, że zgromadzone masy ziemne stanowią odpady – [...] WIOS nie wskazał kodu rzekomych odpadów, a skontrolowany teren jest placem składowym materiałów budowlanych. Wskazał, że działki nr [...], [...], [...] w K. to tereny zaliczone do terenów przemysłowych, na których mogą się znajdować zarówno place składowe i składowiska odpadów. Do odwołania załączono wyrok WSA w Poznaniu z 11 września 2020 r., sygn. IV SA/Po 531/20, na mocy którego uchylona została decyzja Burmistrza K. z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z działek [...], [...] i [...] w K.. GIOŚ zwrócił się [...] marca 2021 r. do Burmistrza K. o udzielenie informacji na temat ustaleń wskazujących na pochodzenie mas ziemnych oraz ich charakter. W odpowiedzi Burmistrz K. pismem z [...] marca 2021 r. przesłał informację, że do [...] stycznia 2021 r., kiedy przeprowadził oględziny terenu, masy ziemne zgromadzone na przedmiotowych działkach nie zostały usunięte. Burmistrz K. przekazał również protokół z [...] stycznia 2021. nr [...]. Następnie pismem z [...] kwietnia 2021 r. Burmistrz K. przekazał GIOŚ decyzję z [...] marca 2021 r. nr [...] nakazującą E. O., jako posiadaczowi odpadów zgromadzonych na dz. nr ew. [...], [...], [...] w K., usunięcie z terenu gleby i ziemi, w tym kamieni, innych niż wymienione w 17 05 03 — kod 17 05 04 oraz zmieszanego gruzu budowlanego (betonowego i ceglanego) — odpadu w rodzaju zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06 – kod 17 01 07. GIOŚ pismem z [...] kwietnia 2021 r. zawiadomił przedsiębiorcę o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu odwoławczym oraz poinformował o przysługujących mu prawach, z których nie skorzystał. GIOŚ decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że [...] WIOś od [...] czerwca do [...] sierpnia 2020 r. przeprowadził kontrolę działalności prowadzonej na terenach położonych między ul. B., F., M. i K. w K., obejmujących działki nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W toku kontroli stwierdzono, że na nieutwardzonej części terenów i na terenie części parkingu magazynowane są materiały budowlane, kruszywa w postaci kamieni, piasku i masy ziemne prawdopodobnie pochodzących z wykopów. W trakcie oględzin stwierdzono, że wśród mas ziemnych znajdują się odpady materiałów budowlanych (ceramicznych) i masy bitumicznej (tzw. destrukt). Przedsiębiorca poinformował, że zgromadzone masy ziemne pochodzą z terenów, na których się znajdują, nie podał jednak danych pozwalających ustalić masę lub objętość brył, nie przedstawił dokumentów potwierdzających, że zgromadzone masy ziemne pochodzą z terenów, na których się znajdują. [...] sierpnia 2020 r. WIOŚ dokonał pomiarów objętości 4 brył utworzonych przez magazynowane masy ziemne, łączna ich objętość wyniosła 9406 m3. GIOŚ podkreślił, że ustalenia kontroli WIOŚ zawarto w protokole kontroli nr [...]. Natomiast fakt wpisania do protokołu kontroli stwierdzenia o braku naruszeń nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W protokole zawarto informacje o znajdujących się na terenie masach ziemnych zawierających odpady materiałów budowlanych (ceramicznych) oraz masy bitumicznej (destruktu). Ponadto w załącznikach do protokołu kontroli znajduje się korespondencja z pełnomocnikiem przedsiębiorcy, w której WIOŚ stara się ustalić masę zgromadzonych mas ziemnych, ich pochodzenie oraz cel w jakim zostały zgromadzone. GIOŚ zaznaczył, że przywożenie i magazynowanie odpadów wymagało uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, a pismo Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjnego [...] nr [...], [...], [...] w K. z [...] października 2020 r. nie stanowiło podstawy do wydania decyzji, lecz jedno ze źródeł dowodowych. Organ wskazał, że z analizy zdjęć i filmów wykonanych w latach 2019-2020 przez Zespół wynika, że masy ziemne były przywożone transportem samochodowym, co potwierdza prowadzenie procesu zbierania odpadów. GIOŚ stwierdził, że masy ziemne, zgromadzone na terenie należącym do przedsiębiorcy są odpadami, a wobec braku wymaganego prawem zezwolenia na zbieranie odpadów, wystąpiły przesłanki do wstrzymania prowadzonej przez niego działalności na podstawie art. 32 ust. 1a ustawy o odpadach. E. O., działając przez pełnomocnika, wywiódł skargę oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji GIOŚ z [...] sierpnia 2021 r. i poprzedzającej ją decyzji WIOŚ z [...] grudnia 2020 r. przez WSA w Warszawie, w przypadku nie uwzględnienia skargi przez GIOŚ w trybie autokontroli, zasądzenie od GIOŚ niezbędnych kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona wskazała, że nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, gdyż w ogóle nie prowadzi takiej działalności. Powołano, że zgromadzone masy ziemi i inne tego typu materiały nie zostały przywiezione z zewnątrz. Skarżący powołał 6 decyzji z lat 2010 — 2013 będących podstawą prac budowlanych przeprowadzonych na terenach działek należących do niego (m.in. hale magazynowe, budynek stacji paliw, parking dla samochodów dostawczych), wskazując, że zgromadzone masy ziemne pochodzą z własnych terenów (obszar wszystkich kilkunastu działek inwestycyjnych będących w użytkowaniu wieczystym skarżącego), na których się znajdują, i stanowią materiały po rozbiórkach budynków na działkach strony, jak również materiały związane z prowadzoną działalnością gospodarczą: żwir, piasek, tłuczeń, kostka brukowa, ziemia gruntowa, które nie stanowią żadnych odpadów. Powołano, że żaden dowód nie potwierdza nawiezienia gleby, ziemi, kamieni i gruzu z terenu innego niż objęty inwestycjami. Strona wniosła o umorzenie postępowania w związku z powyższym. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 32 ust. 1a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zgodnie z którym, WIOŚ wstrzymuje, w drodze decyzji, działalność posiadacza odpadów, w przypadku gdy posiadacz ten zbiera lub przetwarza odpady bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Cytowany przepis określa warunki wydania decyzji o wstrzymaniu działalność posiadacza odpadów – po pierwsze zbieranie lub przetwarzanie odpadów, po drugie brak zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Sąd uznał, że w stanie sprawy te elementy zostały ustalone i udokumentowane. Stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie budzi bowiem wątpliwości. Zgromadzone na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w K. masy ziemne – stanowią odpady inne niż wymienione w 17 05 03 — kod 17 05 04 oraz zmieszany gruz budowlany (betonowy i ceglany) — odpad w rodzaju zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06 – kod 17 01 07. Taka kwalifikacja wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Autor skargi twierdzi, że masy ziemne stanowią materiały budowlane rozbiórkowe, jak i materiały związane z prowadzoną działalnością gospodarczą: żwir, piasek, tłuczeń, kostka brukowa, ziemia gruntowa. Niemniej zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania mas ziemnych nie zmienia jednak ich kwalifikacji jako odpadu. Wskazać należy, że na gruncie ustawy o odpadach magazynowanie odpadów nie jest niezależną formą gospodarowania odpadami i zawsze stanowi część procesu – wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Tym samym dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z zezwolenia, o czym stanowi art. 41 ust. 1 tej ustawy. W stanie sprawy masy ziemne są składowane na terenie nieprzeznaczonym do składowania, magazynowania odpadów. Przedsiębiorca twierdzi, że masy ziemne stanowią w większości urobek pozyskany z realizacji kilku przedsięwzięć na terenie. Skarżący nie przedstawił jednak dokumentów potwierdzających, że masy te pochodzą z terenów, na których się znajdują, nie podał danych pozwalających ustalić masę lub objętość brył. Przedsiębiorca nie legitymuje się przy tym zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Decyzje z zakresu prawa budowlanego nie zastępują bowiem decyzji z zakresu gospodarki odpadami. Zwrócić należy uwagę, że jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, powoływane przez stronę inwestycje objęte decyzjami z zakresu prawa budowlanego zostały zrealizowane w latach 2015 (hale magazynowe) i 2010-2015 (parking). Budynek magazynowy powstał w II połowie XX wieku. Kontrola zaś została przeprowadzona w roku 2020. Ponadto zgromadzone w aktach sprawy materiały zdjęciowe i filmowe potwierdzają przywożenie ciężarówkami na przedmiotowy teren zanieczyszczonych mas ziemnych w latach 2019 - 2020. Trudno tym samym przyjąć, że wszystkie ujawnione masy odpadów, w udokumentowanej ilości, pochodzą z terenów własnych skarżącego. Strona, pomimo takiej możliwości, nie wskazała jakie ilości mas materiałów pochodzą z jakich robót budowlanych prowadzonych na poszczególnych działkach. Równocześnie nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających na weryfikację jej twierdzeń w tym zakresie. Podobnie w odniesieniu do zamiaru ponownego gospodarczego wykorzystania tych materiałów na własnym terenie. Poza ogólnikowym stwierdzeniem, nie przedstawiono żadnego materiału dowodowego na potwierdzenie powyższego zamiaru. Podkreślić należy, że zasady gospodarowania masami ziemnymi określone w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, wyłączają uznanie za odpad jedynie niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty (art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach). Wyłączenie to dotyczy również mas ziemnych lub skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż, co nie stanowi istoty niniejszej sprawy. Każdy inny rodzaj mas ziemnych należy traktować jako odpad. Kontrola [...] WIOŚ miała miejsce w dniach [...] czerwca - [...] sierpnia 2020 r. ujawnione masy ziemne nie były niezanieczyszczone, organ stwierdził obecność materiałów budowlanych, (ceramicznych) oraz masy bitumicznej (destruktu). Ponadto materiały te znajdują się na przedmiotowym terenie od wielu lat, a powoływane przez skarżącego prace rozbiórkowe i budowlane zakończyły się w 2015 r. W odniesieniu do wyroku WSA w Poznaniu z 11 września 2020 r., sygn. IV SA/Po 531/20, to argumentacja przedstawiona w jego uzasadnieniu pozostaje niewiążąca w tym zakresie, albowiem kwestia prawidłowości decyzji w przedmiocie usunięcia odpadów wykracza poza granice niniejszej sprawy. Ponadto, w toku ponownie prowadzonego postępowania, Burmistrz K. w decyzji z [...] marca 2021 r. nakazał usunięcie zgromadzonych na terenie należącym do skarżącego mas ziemnych oraz gruzu ceglanego. W ocenie Sądu, ziściły się przesłanki uzasadniające wstrzymanie działalności prowadzonej przez przedsiębiorcę. Kategoryczna redakcja art. 32 ust. 1a cyt. ustawy obliguje organ do wydania decyzji tego rodzaju. Fakt składowania mas ziemnych w miejscu do tego nieprzeznaczonym został odnotowany w protokole kontroli nr [...], który został podpisany bez uwag i zastrzeżeń przez osobę upoważnioną do reprezentowania przedsiębiorcy. Przepis ustawy nie przewidują zaś możliwości odstąpienia przez organ od wstrzymania działalności. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.