IV SA/Wa 1435/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Agata Krysztofiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi D. M., A. R., Z. K. i J. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...)czerwca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - oddala skargę - Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008r., po rozpatrzeniu wniosków S.R., D. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art.127 § 3 kpa, utrzymał w mocy własną decyzją z dnia [...] lutego 2002r. odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] czerwca o przejściu na rzecz Skarbu Państwa przedsiębiorstwa "C", stanowiącego własność H. B., A. R. i S. R. w G. k/P. pow. w. W uzasadnieniu decyzji podano, że Minister Gospodarki decyzją z dnia [...]września 2006r. stwierdził nieważność zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] grudnia 1950r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "C" . Postanowieniem z dnia [...] października 2006r. Minister Gospodarki przekazał według właściwości Ministrowi Budownictwa wniosek D. M., Z. K. i J. B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] czerwca 1959r. o przejściu na rzecz Skarbu Państwa przedsiębiorstwa "C". W piśmie z dnia 17 grudnia 2007r. D. M. oraz w piśmie z dnia 19 grudnia 2007r. S. R. wystąpili na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] czerwca 1959r. o przejściu na rzecz Skarbu Państwa przedsiębiorstwa "C". Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2007r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności wskazanego we wnioskach orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] czerwca 1959r. Organ naczelny wskazał, iż wznowienie postępowania uzależnione jest od łącznego spełnienia trzech przesłanek: przedmiotowej - w sprawie istnieje decyzja ostateczna, o czym stanowi art. 145 § 1 kpa, podmiotowej - żądanie wznowienia powinno pochodzić od strony postępowania , jak wynika z art. 147 § 1 kpa oraz trzeciej - podanie o wznowienie należy wnieść w terminie wskazanym w art. 148 § 1 kpa. Wystąpienie tych przesłanek uprawnia do wznowienia postępowania i prowadzenia go co do przyczyny wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, jak wynika z art. 149 § 2 kpa. Brak którejkolwiek z przesłanek stanowi przeszkodę do wznowienia postępowania. Na poparcie powyższego organ powołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2004r.l SA 2336/02 (niepublikowany). Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa może nastąpić wtedy, gdy decyzja wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Skarżący jako okoliczność mającą stanowić podstawę stanowić podstawę do wznowienia postępowania wskazali wyeliminowanie z obrotu prawnego przez Ministra Gospodarki zarządzenia ustanawiającego przymusowy zarząd państwowy z dnia [...] grudnia 1950r. Organ naczelny podniósł, iż decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2006r. B. D. - jako pełnomocnik D. M. - odebrał w dniu 11 września 2006r., natomiast S. R. w dniu 14 września 2006r. Z chwilą doręczenia tej decyzji rozpoczął bieg miesięczny okres na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie orzeczeniem Ministra BiPMB z dnia [...] czerwca 1959r. W obu przypadkach wniosek pełnomocnika D. M. oraz wniosek S. R. o wznowienie złożone zostały z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa. Organ ponadto podał, że wnioskodawcy nie wystąpili zgodnie z art. 58 § 2 kpa w terminie przypisanym prawem - 7 dni - z wnioskiem o przywrócenie terminu, pomimo że w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2007r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra BiPMB z dnia [...] czerwca 1959r. wskazano, iż okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o ustanowieniu przymusowego zarządu może stanowić przesłankę wznowieniową ujętą w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. W konstatacji organ stwierdził, że z powodu niezachowania jednomiesięcznego terminu z art. 148 § 1 kpa nie było możliwe wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie z wniosku stron. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik skarżących D. M., Z. K. i J. B., podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 8 w związku z art. 147 kpa, art. 148 § 1 kpa, art. 58 kpa oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nie wywiązanie się organu z obowiązku zebrania w całości materiału dowodowego i wyczerpującego jego rozpatrzenia oraz dokonanie oceny z pominięciem dowodów i dokumentów istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister Gospodarki po wydaniu decyzji z dnia [...] września 2006r. stwierdzającej nieważność zarządzenia Prezesa Centralnego Prezesa Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] grudnia 1950r. przekazał według właściwości Ministrowi Budownictwa wniosek z dnia 14 listopada 1990 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Materiałów Budowlanych z dnia [...] czerwca 1959r. stwierdzającego przejście C. na własność Skarbu Państwa. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2007r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1950r., stwierdzając słusznie w uzasadnieniu, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezesa Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] grudnia 1950r., które stanowiło podstawę do wydania orzeczenia z dnia [...] czerwca 1959r. nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, lecz może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Zdaniem pełnomocnika skarżących Minister Inrastruktury oraz jego poprzednicy błędnie uznali, iż wniosek z dnia 14 listopada 1990r. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy również orzeczenia Ministra Przemysłu i Materiałów Budowlanych z dnia [...] czerwca 1959r, podczas gdy wniosek ten przez oba organy powinien był być potraktowany jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1959r. Na podstawie tego wniosku inny organ administracji odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia z uwagi na niewłaściwy tryb postępowania. Powyższe działania organów administracji rażąco naruszają art. 7, 77 oraz 80 kpa. W konsekwencji powyższego kolejny wniosek skarżących z dnia 17 grudnia 2007r. o wznowienie postępowania został uznany przez Ministra Infrastruktury za pierwszy wniosek o wznowienie postępowania i jako taki został rozpatrzony odmownie, czym organ naruszył art. 148 § 1 kpa uznając, iż wniosek został złożony po terminie. Pełnomocnik skarżących zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 w związku z art. 147 kpa wskazał, że organ powinien z urzędu wznowić postępowanie bez oczekiwania na "impuls z zewnątrz" w przypadku stwierdzenia wystąpienia jednej z przesłanek wyliczonych w art. 145 § 1, z wyłączeniem pkt 4. W tej sprawie organ powinien wszcząć postępowanie z chwilą otrzymania akt od Ministra Gospodarki przekazanych postanowieniem z dnia [...] października 2006r. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tegoż organu z dnia [...] lutego 2008r i przekazania sprawy temuż Ministrowi w celu wszczęcia postępowania o wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra BiMB z dnia [...] czerwca 1959r. oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, w więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa procesowego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 kpa. Należy podnieść, iż postępowanie wznowieniowe jest dwuetapowe, składa się z postępowania wstępnego i zasadniczego. Pierwsza faza postępowania wstępnego polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie opiera się na przesłankach wymienionych w art. 145 § 1 kpa i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 kpa. Na tym etapie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek złożony w postępowaniu dotyczy decyzji ostatecznej. Na tym etapie organ bada także, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa może mieć miejsce w sytuacji, gdy wznowienie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub z przyczyn podmiotowych lub wniosek o wznowienie postępowania strona złożyła po terminie, o którym mowa w art. 148 kpa. Ustalenia, czy występują przesłanki wznowienia postępowania, mogą być poczynione wyłącznie w toku wznowionego - postanowieniem wydanym w trybie art. 149 § 1 kpa, a więc w drugiej fazie postępowania, tzw."zasadniczego". Na tym etapie postępowania organ administracji przeprowadza merytoryczną ocenę materiału dowodowego sprawy i dokonuje weryfikacji żądania wnoszącego podanie i po jego zakończeniu wydaje decyzję na podstawie art. 151 kpa. Zgodnie z art. 148 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania ( § 1) .W razie gdy żądanie wznowienia postępowania opiera się na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa miesięczny termin do wniesienia podania biegnie od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Jak już wspomniano wyżej organ administracji publicznej obwiązany jest z urzędu w ramach czynności wstępnych zbadać, czy został zachowany ustawowy termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Podkreślenia wymaga, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony w sytuacji, gdy wniosek złożono z uchybieniem jednomiesięcznego terminu z art. 148 § 1 kpa , stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej, wynikającej z art. 16 § 1 kpa. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania stanowi w myśl art. 149 § 3 kpa podstawę do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Strona od negatywnych skutków wynikających z uchybienia terminu może ochronić się wnosząc stosownie do treści art. 58 § 1 kpa prośbę o przywrócenie terminu wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania. W ocenie Sądu prawidłowo przyjął organ naczelny, że w rozpatrywanej sprawie zarówno wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa D. M. opatrzony datą sporządzenia 17 grudnia 2007r., jak też wniosek S. R. sporządzony w dniu 19 grudnia 2007r., zostały złożone z uchybieniem jednomiesięcznego terminu, określonego w art. 148 § 1 kpa. Z materiału dowodowego sprawy wynika bowiem, iż decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2006r. stwierdzająca nieważność zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1950r. o ustanowieniu przymusowego zarządu nad C., która miała stanowić podstawę w rozumieniu pkt 8 art. 145 § 1 kpa podstawę do wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem Ministra BiPMB z dnia [...] czerwca 1959r. o przejęciu na Skarb Państwa C. została doręczona D. M. w dniu 11 września 2006r, a więc miesięczny termin do złożenia wniosku upływał w dniu 11 października 2006r, zaś S. R. decyzję odebrał w dniu 14 września 2006r., a więc w tym przypadku termin upływał w dniu 14 października 2006r. Skoro obie strony, jak wynika z powyższego, złożyły wnioski o wznowienie postępowania nie zachowując ustawowego terminu do jego wniesienia, to organ naczelny w tej sytuacji obowiązany był odmówić wznowienia postępowania, w przeciwnym razie decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania w oparciu o wniosek złożony z uchybieniem jednomiesięcznego terminu byłaby dotknięta kwalifikowaną wadą prawną z powodu obrazy wspomnianej wyżej zasady trwałości decyzji ( art. 16 § 1 kpa) i podlegałaby wyeliminowaniu z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Trafnie wskazał organ naczelny, że strony po otrzymaniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2007r. mogły na zasadzie art. 58 § 2 kpa wystąpić w terminie 7 dni od daty jej doręczenia o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a czego nie uczyniły. Nie można zgodzić się z argumentacją skargi, że organy - najpierw Minister Gospodarki, a potem Minister Infrastruktury- błędnie potraktowały pismo skarżących z dnia 14 listopada 1990 r. jako wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra PiMB z dnia [...] czerwca 1959r. o przejęciu na SP C., podczas gdy winien być potraktowany jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. orzeczeniem w świetle prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 23 lipca 2008r., sygn. IV SA/Wa 643/08, oddalającego skargę S. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraźnie stwierdził, że " nie ulega wątpliwości, iż spadkobiercy byłych właścicieli "C. " domagali się stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] czerwca 1959r.". Wprawdzie Sąd nie podał daty wniosku, to jednak nie mogło chodzić o inny wniosek, niż wniosek z dnia 14 listopada 1990r., który zainicjował postępowanie najpierw przed Ministrem Gospodarki, a następnie przed Ministrem Infrastruktury. Wymaga podkreślenia, iż wedle art. 153 ustawy -Prawo o postępowaniu administracyjnym Sąd, jak też organ administracji publicznej jest związany oceną oraz wskazaniami zwartymi w powołanym wyroku WSA z dnia 11 lutego 2008r. W tych warunkach jako nietrafne należy uznać zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów prawa procesowego. Trafnie podniesiono w skardze, że w myśl art. 147 kpa wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia może nastąpić z urzędu albo na wniosek strony, za wyjątkiem przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art.145a kpa. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że organ nie ma obowiązku wznawiać z urzędu postępowania w stosunku do każdego prawomocnego orzeczenia, jego to bowiem jego prawo, z którego powinien skorzystać w razie znalezienia przyczyny do wznowienia ( B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK, Warszawa 2008, s. 682 i n.). Na marginesie powyższego należy dodać, iż skarżący o ochronę swoich praw mogą zwrócić się do właściwych instytucji prawnych, którym ustawodawca nadał określone uprawnienia do działania w przypadkach wskazujących na naruszenie prawa przez organy administracji publicznej. Z podanych powyżej przyczyn skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).