IV SA/Wa 1435/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania W. K. (dalej wnioskodawca) od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2017 r. orzekającej o odmowie wprowadzenia zmian przedmiotowych i podmiotowych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta J. w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. - w pkt 1 uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy ujawnienia w operacie ewidencyjnym działek nr [...] wykazanych w opracowaniu geodezyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].07.2009 r. pod nr [...] i w tym zakresie orzekł o wykazaniu w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] m. J. w miejsce działki nr [...] o powierzchni 0,3965 ha działek nr [...] o powierzchni 0,3279 ha i nr [...] o powierzchni 0,0686 ha na podstawie ww. opracowania geodezyjnego. - w pkt 2 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części. Stan sprawy był następujący: Dnia [...] marca 2008 r. W. K. wystąpił do organu ewidencyjnego z wnioskiem o wykazanie w ewidencji "gruntów i budynków obrębu [...] miasta J. działki nr [...], o powierzchni 0,3279 ha na podstawie mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] oraz wpisania go jako jej właściciela na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] marca 1937 r. i postanowień o nabyciu spadku po A. K. i E. K. W ewidencji gruntów i budynków wykazana jest działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,3965 ha, a jako jej właściciele -E. J., S. L., M. P., M. T. Starosta [...] po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz po ustaleniu stron postępowania decyzją nr [...] z dnia [ ...] października 2017 r. (wydaną jako kolejną w sprawie w związku z uchyleniem poprzednich decyzji przez organ odwoławczy) odmówił wprowadzenia żądanej zmiany. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dokumenty dostarczone przez wnioskodawcę i posiadane przez organ nie pozwalają na zastąpienie wykazanych aktualnie danych podmiotowych działki nr [...] danymi wynikającymi z wniosku z dnia [...] marca 2008 r. Zdaniem Starosty [...], operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], odzwierciedlający wyniki badań historycznych, nie stanowi dokumentu mogącego stanowić podstawę zmian w operacie ewidencyjnym. Organ I instancji zauważył, że akt notarialny Rep. [...] z dnia [...] marca 1937 r. jest powołany w księdze wieczystej nr [...] jako podstawa wpisu prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], pierwotnie na rzecz W. K., a następnie na kolejnych nabywców. Natomiast według ww. opracowania [...] tylko część działki nr [...] ( oznaczona w opracowaniu jako działka nr [...]) objęta jest ww. aktem z 1937 r. Ponadto, zdaniem organu I instancji, działka nr [...] nie stanowi działki ewidencyjnej zatem nie można wprowadzić do ewidencji nowych danych na podstawie powołanej we wniosku mapy do celów prawnych. W tych okolicznościach właściwym do ustalenia właściciela nieruchomości jest sąd. W. K. złożył odwołanie od tej decyzji, zwracając uwagę, że organ I instancji sam uznał widniejące w ewidencji wpisy dotyczące właścicieli działki nr [...] za nieudokumentowane, w związku z czym powinny być one zweryfikowane z urzędu, zgodnie z art. 24 usta 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Podniósł także, że akt notarialny Rep. [...] z dnia [...] marca 1937 r., na mocy którego rodzice nabyli teren o powierzchni 1,5054 ha, nigdy i przez nikogo nie został dotychczas zakwestionowany, na podstawie tego aktu Sąd Rejonowy w [...] założył w 2006 r. księgę wieczystą nr [...] na część w/w nieruchomości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego - w pkt 1 uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy ujawnienia w operacie ewidencyjnym działek nr [...] wykazanych w opracowaniu geodezyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].07.2009 r. pod nr [...] i w tym zakresie orzekł o wykazaniu w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] m. J. w miejsce działki nr [...] o powierzchni 0,3965 ha działek nr [...] o powierzchni 0,3279 ha i nr [...] o powierzchni 0,0686 ha na podstawie ww. opracowania geodezyjnego. - w pkt 2 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca wywodzi swoje prawo do gruntów stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...] oznaczonych w opracowaniu nr [...] jako działka nr [...] z aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] marca 1937 r. oraz postanowień o nabyciu spadku po rodzicach – A. K. i E. K. Jednak prawo własności rodziców wnioskodawcy ujawnione zostało podczas odnowienia ewidencji gruntów przeprowadzonego w latach 1979 - 1980 w oparciu o protokół ustalenia stanu władania podpisany przez A. K. Na tej podstawie w 1981 r. ujawniono w operacie ewidencji gruntów A. i E. K. jako właścicieli wykazanej po odnowieniu działki ewidencyjnej nr [...], a na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, w 1994 r. wpisano jako właściciela działki nr [...] W. [..] K. W aktualnym stanie prawnym opracowanie geodezyjne i wykaz zmian danych ewidencyjnych obejmujące i rozliczające nieruchomość, której prawo własności uregulowane zostało w księdze wieczystej [...] na rzecz osób trzecich, nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmian podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków. W tych okolicznościach wniosek o ujawnienie w ewidencji praw do części działki nr [...] nie może być rozpatrzony pozytywnie. Organ podkreślił, że nie kwestionuje aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] marca 1937 r., natomiast nie jest uprawniony do wykazywania w ewidencji praw wynikających z tego aktu, w sytuacji, gdy po dacie jego zawarcia wprowadzono w ewidencji kolejne zmiany stanu prawnego i faktycznego gruntu. Dokument ten oraz mapa z 1929 r. powołana w opracowaniu [...] straciły swą aktualność wobec przeprowadzonego odnowienia ewidencji gruntów, w toku którego ujawniono inne granice nieruchomości. W zaistniałych okolicznościach nie można także wykluczyć, że w okresie od 1937 r. do 1981 r. mogły nastąpić zmiany stanu prawnego nieruchomości będącej przedmiotem umowy z [...] marca 1937 r. i obecnie tylko sąd powszechny jest właściwy do rozstrzygnięcia kto jest właścicielem gruntu oznaczonego przez geodetę jako działka nr [...]. Organ odwoławczy nie zgodził się natomiast z oceną dokonaną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w kwestii zweryfikowania wpisów dotyczących właścicieli wykazanych w działce nr [...] w wyniku odnowienia operatu ewidencyjnego. Kwestia ta nie była przedmiotem postępowania prowadzonego na wniosek skarżącego, a wiec organ odwoławczy nie może rozszerzać zakresu sprawy. Natomiast w sytuacji, gdy Starosta stwierdził, że wpisy właścicieli dokonane zostały bez dokumentu wymaganego prawem, to przepis art. 24 ust. 2a pkt 1) lit. d) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zobowiązuje organ ewidencyjny do wszczęcia w tej sprawie postępowania z urzędu. W świetle zgromadzonych akt sprawy organ odwoławczy uznał za uzasadnione orzec na podstawie przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania - mapa do celów prawnych nieruchomości opisanej w akcie notarialnym Rep. [...] z dnia [...] marca1937 r. - o zmianie danych przedmiotowych dotyczących działki nr [...] polegającej na wykazaniu działek nr [...], jako działek, których stan prawny nie jest jednorodny. Z takim stanowiskiem nie zgodziła się J. P. (dalej skarżąca), zaskarżając decyzję z dnia [...] marca 2018r. nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w całości i zarzucając jej: I. nieważność postępowania art. 156 §1 pkt 2 kpa ze względu na rażące naruszenie prawa poprzez prowadzenie postępowania i wydania decyzji w sprawie mimo śmierci uczestników postępowania J. T. i J. J. i przy braku powołania do udziału w sprawie ich następców prawnych. II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 i 2 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne poprzez dokonanie wpisu mimo braku podstawy prawnej w sytuacji braku ważnego tytułu prawnego i oparciu wpisu wyłącznie na opracowaniu geodezyjnym nieupoważniającym do zmiany w ewidencji; III. obrazę prawa materialnego- tj. art. 140 prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z 1818 r. poprzez uznanie za ważny i stanowiący podstawę do uznania prawa własności, mimo braku przedstawienia nieruchomości do pierwiastkowej regulacji hipotecznej; IV. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 24ust 2a pkt d Prawo Geodezyjne i Kartograficzne poprzez dokonanie wpisu z urzędu z ewidencji przez organ odwoławczy przy braku wszczęcia postępowania w tym zakresie, co skutkowało naruszeń praw skarżącej poprzez pozbawienie jej możliwości odwołania, tym bardziej, że kwestia ta nie była przedmiotem toczącego się postępowania; V. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 24ust 2b Prawo Geodezyjne i Kartograficzne poprzez dokonanie wpisu w oparciu o czynność techniczno prawną bez materialnej podstawy w sytuacji gdy opracowanie geodezyjne oparte jest na akcie notarialnym sprzed 1937 r. nieprzenoszącym własności; VI. sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału i brak konsekwencji w sytuacji dokonania wpisu w operacie ewidencji na dwie działki przy braku ujawnienia właściciela W związku ze stwierdzonymi naruszeniami skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji wobec zaistnienia przesłanki nieważności postępowania określonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ppsa; 2) rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym z uwagi na dotknięcie obu decyzji wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stosownie do treści art. 119 pkt 1 ppsa; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia [...] marca 2018r. nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, którą uchylono decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2017 r. o odmowie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian przedmiotowych i podmiotowych w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] miasta J. w części dotyczącej odmowy wprowadzenia zmian przedmiotowych i w tym zakresie orzeczono o wykazaniu w ewidencji gruntów i budynków w miejsce działki nr [...] o powierzchni 0,3965 ha działek nr [...] o powierzchni 0,3279 ha i nr [...] o powierzchni 0,0686 ha, na podstawie opracowania geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2009 r. pod nr [...]. Odnosząc się do najdalej zakreślonego zarzutu skargi, tj. nieważności postępowania wobec prowadzenie postępowania i wydania decyzji w sprawie mimo śmierci uczestników postępowania J. T. i J. J. i przy braku powołania do udziału w sprawie ich następców prawnych, należy przyjąć stanowisko organu wyrażone w tym zakresie za słuszne. Skarżący nie podaje, kiedy zmarły wymienione osoby, kiedy się o tym dowiedział i dlaczego nie powiadomił o tym organu przed wydaniem decyzji. Z akt sprawy wynika, że pisma i decyzje wysłane do J. T. i J. J. doręczane były przez Pocztę Polską domownikom, a organy obu instancji nie otrzymały informacji o śmierci adresatów. W tych okolicznościach zarzutu nieważności postępowania opartego na art. 156 §1 pkt 2 kpa nie można uznać za słuszny. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy wskazać, że zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz dokonywanie w niej zmian reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2101) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1034). Prawa właścicieli do gruntów, budynków, lokali uwidacznia się na podstawie katalogu dokumentów wyszczególnionych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z art. 20 ust.1 pkt 1 omawianej ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych. Zaliczanie gruntów do odpowiednich użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 2 a powołanej ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Ewidencja gruntów i budynków nie tworzy, a jedynie odzwierciedla stany prawne i faktyczne gruntów, budynków i lokali ustalone w odrębnym trybie. Sąd podziela pogląd wielokrotnie prezentowany przez sądy administracyjne, że organ ewidencyjny nie jest uprawniony do analizy i oceny skuteczności aktów notarialnych, orzeczeń sądów i decyzji administracyjnych, a także nie jest uprawniony do badania lub ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości. W pełnym zakresie Sąd podziela pogląd organu, że w ewidencji ujawnia się takie prawo do nieruchomości, które w sposób oczywisty wynika z dokumentów przewidzianych przepisami prawa. Zapisy zawarte w ewidencji gruntów dotyczące uprawnień do gruntu (w szczególności prawa własności) mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować. Organ może wpisać do ewidencji tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować. Podstawę wpisów danych w ewidencji gruntów i budynków stanowi ostatni dokument, z którego w sposób niewątpliwy wynikają prawa do gruntu oraz ich zasięg. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca wywodził swoje prawo do gruntów stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...] oznaczonych w opracowaniu nr [...] jako działka nr [...] z aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] marca 1937 r. oraz postanowień o nabyciu spadku po rodzicach. Jednak jak słusznie zauważył organ, wynikające z tego aktu prawo własności A. K. i E. K. ujawnione zostało podczas odnowienia ewidencji gruntów przeprowadzonego w latach 1979 - 1980 w oparciu o protokół ustalenia stanu władania, podpisany przez matkę wnioskodawcy. Na tej podstawie w 1981 r. ujawniono w operacie ewidencji gruntów rodziców wnioskodawcy jako właścicieli wykazanej po odnowieniu działki ewidencyjnej nr [...], a następnie na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, w 1994 r. wpisano jako właściciela w/w działki W. [...] K. Dla w/w nieruchomości została założona księga wieczysta nr [...]. Wnioskodawca dnia [...] października 2006 r. zbył działkę nr [...], a w roku 2012 r. nastąpił kolejny obrót tą nieruchomością. Jak wynika z powyższego, po dacie zawarcia aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] marca 1937 r. wprowadzono w ewidencji kolejne zmiany stanu prawnego i faktycznego gruntu. Prawidłowa jest konkluzja organu, że zarówno wyżej wymieniony akt notarialny jak i powołana w opracowaniu [...] mapa z 1929 r., wobec przeprowadzonego odnowienia ewidencji gruntów, w toku którego ujawniono inne granice nieruchomości, straciły swą aktualność. W zaistniałych okolicznościach nie można także wykluczyć, że w okresie od 1937 r. do 1981 r. mogły nastąpić zmiany stanu prawnego nieruchomości będącej przedmiotem umowy z [...] marca 1937 r. Powyższe ustalenia doprowadziły organy do słusznego w ocenie Sądu wniosku, że wnioskodawca nie był uprawniony do wykazywania w ewidencji praw wynikających z aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] marca 1937 r. i prawidłowo uznał, że tylko sąd powszechny jest właściwy do rozstrzygnięcia kto jest właścicielem gruntu oznaczonego przez geodetę jako działka nr [...]. Wobec powyższego zarzuty skargi zawarte w pkt II do VI są bezpodstawne, bowiem zaskarżoną decyzją nie wykreślono dotychczasowych właścicieli – w tym skarżącej - i nie obejmuje ona żadnych zmian w zakresie praw do gruntu. W tej kwestii organ wyraził jednoznaczne stanowisko, że tylko sąd powszechny jest właściwy do rozstrzygania kto jest właścicielem przedmiotowych działek. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na mocy art. 151 p.p.s.a.