IV SA/Wa 1438/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Marta Laskowska, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi G. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących G. i M. P. kwotę 1035 zł (jeden tysiąc trzydzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Dzielnicy W. m. W. orzekającą o pobraniu od G. i M. P. jednorazowej opłaty w wysokości 26 477, 50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A. Organ odwoławczy podniósł, że w rozpoznawanej sprawie wobec uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A., nastąpił wzrost wartości położonych na tym obszarze nieruchomości. Okoliczność tą potwierdził operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. L., który został wykonany celem określenia wzrostu wartości niniejszej nieruchomości. Ponadto organ wskazał, iż w przeprowadzonym postępowaniu uprawnienia skarżących do udziału w toczącym się postępowaniu zostały zapewnione. Strona uczestniczyła w przeprowadzonych z udziałem biegłego rzeczoznawcy oględzinach nieruchomości, co potwierdza protokół z tejże czynności podpisany przez M. P. Skarżący nadto zapoznali się z operatem szacunkowym, co potwierdza pismo z dnia 15.05.2005 r. Analiza materiału dowodowego zabranego w rozpatrywanej sprawie wykazała, iż merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji nie budzi zastrzeżeń. Nie są również uzasadnione zarzuty skarżących związane ze sporządzeniem operatu szacunkowego, wskazujące, iż różnice wycen są zbyt duże. Biegły rzeczoznawca określił wartość przedmiotowej nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego. Sporządzając operat szacunkowy rzeczoznawca przyjął stan nieruchomości z dnia uchwalenia planu miejscowego, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości i na tej podstawie określił wzrost wartości nieruchomości na kwotę 105 910 zł. Również zarzuty dotyczące zmniejszenia opłaty proporcjonalnie do wielkości terenu przekazanego nieodpłatne Gminie na cele publiczne, a znajdującego się na obszarze objętym planem nie mogły zostać uwzględnione, bowiem gmina nie przejęła przekazanego terenu na cele publiczne. Skargę na powyższą decyzję wnieśli G. i M. P. Decyzji zarzucili, że nie odniosła się do zarzutów dotyczących sporządzonej w toku postępowania administracyjnego wyceny, a ponadto nie ustosunkowała się do pism skarżących dotyczących przekazania na cele publiczne części nieruchomości, w celu proporcjonalnego obniżenia wartości renty planistycznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę po raz pierwszy, wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r., (sygn. akt IV SA/Wa 2057/05) oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że prawną podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia opłaty z tytuły wzrostu wartości nieruchomości, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem Sądu, istota obowiązku uregulowanego w cytowanym powyżej przepisie sprowadza się do konieczności uiszczenia przez dotychczasowego właściciela jednorazowej opłaty w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek tj. 1. wzrost wartości nieruchomości następuje w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany 2. zbycia nieruchomości ma miejsce przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu. Sąd podniósł, iż słusznie organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, iż w wyniku uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A., nastąpił wzrost wartości zbytej przez skarżących nieruchomości. Analiza akt sprawy wskazuje, iż w poprzednio obowiązującym Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania m. W. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...].09.1992 r. (Dz. Urz. Województwa Warszawskiego Nr 15, poz. 182); przedmiotowa nieruchomość położona była wprawdzie w obszarze oznaczonym symbolem MU-24 o funkcji mieszkaniowo — usługowej, jednak jak wynika z ustaleń operatu oraz materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej w dniu [...].09.1992r. nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych położonych w strefie MU-24, ograniczonych ulicami: [...], [...], [...], [...] i terenami zieleni pod [...]. Teren na obszarze którego zlokalizowana była nieruchomość skarżących stanowił więc w konsekwencji jedynie rezerwę pod budownictwo mieszkaniowo — usługowe. Zmiana przeznaczenia tego obszaru, nastąpiła dopiero w związku z ustaleniami obowiązującego obecnie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A. Przedmiotowa nieruchomość położona jest obecnie w I strefie, dla której przyjęto funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego wraz z urządzeniami i usługami podstawowymi I stopnia. Wobec powyższego, kierując się dyspozycją art. 36 ust. 4 w/w ustawy organ w celu ustalenia, czy wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powołał biegłego rzeczoznawcę. Sporządzony przez niego dla celów niniejszego postępowania, operat szacunkowy, wskazuje na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że spełniona została również druga przesłanka warunkująca możliwość żądania uiszczenia renty planistycznej, a mianowicie sprzedaż nieruchomości miała miejsce w terminie pięciu lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu. W świetle powyższego Sąd uznał, że spełnione zostały przesłanki warunkujące wymierzenie skarżącym renty planistycznej w wysokości przewidzianej w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla A. Zdaniem Sądu, biegły rzeczoznawca właściwie określił wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego oraz po uchwaleniu tego planu, przyjmując stan nieruchomości z dnia uchwalenia planu miejscowego, a ceny z dnia zbycia nieruchomości. Dokonując oszacowania wartości działki nr [...] biegły rzeczoznawca uwzględnił między innymi kwestie dostępu do infrastruktury, przeprowadzając odpowiednią korektę przy pomocy przyjętych wag procentowych poszczególnych cech nieruchomości. Z dokonanego porównania nieruchomości wynika, że wartość działki zbytej przez skarżących przed uchwaleniem planu wynosiła 213.670 zł, podczas gdy działki posiadające między innymi bliski dostęp do infrastruktury były znacznie droższe, bowiem ich ceny wynosiły powyżej 300.000 zł. Podobnie po uchwaleniu planu, działka posiadająca bliższy dostęp do infrastruktur została sprzedana za ponad 400.000 zł, podczas gdy wartość nieruchomości z dalszym dostępem wynosiła około 300.000 zł. Sąd wskazał, że dostęp do infrastruktury nie jest jedynym kryterium wpływającym na cenę nieruchomości. Jej wartość kształtują inne cechy np. wielkość, dojazd, położenie i sąsiedztwo oraz stan zagospodarowania. Wszystkie te cechy zostały wzięte pod uwagę przez biegłego rzeczoznawcę. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, że organ nie rozważył możliwości pomniejszenia wartości naliczonej renty planistycznej proporcjonalnie do wielkości terenu przekazanego nieodpłatnie gminie na cele publiczne na obszarze objętym planem, Sąd wskazał, iż nie doszło do przejęcia przez gminę nieruchomości na cel publiczny. Warunkiem dokonania nieodpłatnego przekazania nieruchomości jest obopólna chęć stron zawarcia stosownej umowy. Obok strony wyrażającej wolę nieodpłatnego przekazania nieruchomości musi istnieć jeszcze wola gminy jej przejęcia. Skarżący wielokrotnie wyrażali zainteresowanie nieodpłatnym przekazaniem gminie należących do nich nieruchomości, nie otrzymali jednak od niej potwierdzenia chęci ich przejęcia. W konsekwencji nie doszło do podpisania umowy, a zatem na Gminie w dacie orzekania o wymierzeniu skarżącym renty planistycznej nie ciążył obowiązek obniżenia jej wartości. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną wniósł M. P. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki uzasadniające stosowanie tego przepisu oraz naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe, sprzeczne z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a. uznanie, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo, iż z przedstawionego operatu szacunkowego, będącego podstawowym dowodem w sprawie, nie wynika, aby bezpośrednią przyczyną wzrostu wartości nieruchomości był fakt jego uchwalenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sam fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wystarczającą przesłanką do orzekania o pobraniu renty planistycznej. Niezbędną przesłanką jest bowiem to, aby pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości, a uchwaleniem nowego planu istniał bezpośredni związek przyczynowy. Wykazanie tego związku wymaga szczegółowej i wyczerpującej analizy. Zdaniem skarżącego uchwalenie planu w zasadzie nie spowodowało istotnej zmiany w możliwościach zagospodarowania przestrzennego terenu. Zarówno przed jak i po uchwaleniu planu przedmiotowy teren znajdował się w obszarze przeznaczonym na funkcje mieszkaniowo-usługowe. Powoływanie się przez organy obu instancji na brak przed uchwaleniem planu zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia terenu z rolnego na nierolny jest nieuzasadnione. Odmowa Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, na którą powołuje się Sąd, nastąpiła w dniu [...] września 1992 r., a zatem jeszcze przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] września 1992 r. W tej sytuacji powoływanie się na stanowisko właściwego Ministra jest nieuzasadnione, szczególnie, że nikt nie występował w międzyczasie z wnioskiem o zmianę przeznaczenia terenu z rolnego na nierolny. Skarżący wskazał, że nietrafne jest stanowisko Sądu I instancji, jakoby wystarczające było odwołanie się przez organ jedynie do operatu szacunkowego. Rzeczoznawca wskazał, że w 2001 r. i następnych rynek się ustabilizował, a ceny ukształtowały się na podobnym jednakowym poziomie. Ożywienie nastąpiło dopiero w 2003 i 2004 r. W tej sytuacji trudno zaakceptować stanowisko, że wzrost wartości nieruchomości był bezpośrednio związany z uchwaleniem planu, gdy zauważy się, że nowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w 1999 r., a ożywienie na rynku nieruchomości nastąpiło w 2003 r. Nadto skarżący podniósł, że dla potrzeb określenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu rzeczoznawca posłużył się transakcjami, które nastąpiły po uchwaleniu planu. Również niewłaściwie dobrał nieruchomości, których transakcje porównywał. Jedynie bowiem nieruchomość będąca przedmiotem postępowania pozbawiona była dostępu do infrastruktury i dojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r. (sygnatura akt II OSK 919/06) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, bowiem w sytuacji z jaką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie wykazanie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem planu z 1999 r. wymaga szczegółowej i wyczerpującej porównawczej analizy ustaleń tego planu z ustaleniami planu z 1992 r., co w sprawie nie miało miejsca. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrując sprawę ponownie i biorąc pod uwagę treść wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. Otóż Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstaje w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj.: a) wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, b) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany. W rozpatrywanej sprawie z niespornego stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że nieruchomość skarżącego znajduje się na terenie, który objęty był Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego W. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta W. z dnia [...] września 1992 r. Następnie teren ten został objęty Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla A., przyjętym uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] maja 1999 r. Wobec tego ustalenia będzie wymagała kwestia czy i jaką zmianę wprowadziły postanowienia planu z 1999 r. w stosunku do planu z 1992 r., a jeżeli tak to w jaki sposób wpłynęły one na wzrost wartości nieruchomości skarżącego, tj. przede wszystkim czy przez uchwalenie planu miejscowego doszło do jej przekwalifikowania. W planie ogólnym z 1992 r. nieruchomość skarżącego położona była w obszarze oznaczonym symbolem MU-24 o funkcji mieszkaniowo usługowej. Zgodnie zaś z planem miejscowym z 1999 r. niniejsza nieruchomość leży w I strefie, dla której przyjęto funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego wraz z urządzeniami i usługami podstawowymi I stopnia. Zatem zarówno przed uchwaleniem planu z 1999 r. jak i po jego uchwaleniu nieruchomość skarżącego znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Podnoszona początkowo przez Sąd I instancji kwestia braku zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1992 r. na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych położonych w strefie MU-24, ograniczonych ulicami [...], [...], [...], [...] i terenami zieleni pod [...] nie ma - zgodnie z sugestiami NSA - znaczenia przy ustalaniu zmiany wartości nieruchomości. Istotne są bowiem ustalenia planu z [...] września 1992 r. Stwierdzenie zaś, że teren, na obszarze którego zlokalizowana była nieruchomość skarżącego stanowił rezerwę pod budownictwo mieszkaniowo usługowe samo w sobie nie może uzasadniać tezy, iż wzrost wartości nieruchomości nastąpił, bądź nie nastąpił w związku z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1999 r. Operat szacunkowy sporządzony w sprawie wskazuje na wzrost wartości nieruchomości, jednakże nie wynika z niego na czym polega bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości tej nieruchomości, a ustaleniami przyjętymi w planie miejscowym z 1999 r., skoro przed jego uchwaleniem teren ten przeznaczony był również pod budownictwo mieszkaniowe. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym, mówiąc o obiektywnym wzroście wartości nieruchomości jednocześnie podaje, że ożywienie rynku mieszkalnego na terenie objętym planem miejscowym z 1999 r. nastąpiło w 2003 r. Wobec tego należy zauważyć, że sytuacja na rynku nieruchomości pozostaje i powinna pozostawać bez wpływu na ocenę wzrostu obiektywnej wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wzrost wartości nieruchomości ma nastąpić li tylko wskutek uchwalenia planu, a nie w związku z popytem na rynku nieruchomości. Jak wyżej wskazano opłata planistyczna wiąże się z obiektywnym wzrostem wartości nieruchomości, nie zaś z ceną nieruchomości stanowiącą wynik relacji popyt - podaż. W związku z uchyleniem decyzji organów obu instancji konieczne będzie w prowadzonym ponownie postępowaniu administracyjnym dopuszczenie dowodu z nowej opinii biegłego rzeczoznawcy który sporządzi nowy operat szacunkowy, w którym uwzględni m.in. wyżej poczynione uwagi i sugestie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i 205 § 2 cyt ustawy.