IV SA/Wa 1439/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2008 r. sprawy ze skargi A. C., A. C., T. C., S. C., S. G., J. C., B. S., S. S., J. S., M. G. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżących A. C., A. C., T. C., S. C. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, S. G. kwotę 100 (sto) złotych, J. C. kwotę 100 (sto) złotych, J. S. kwotę 100 (sto) złotych, M. G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia (...) listopada 2006r. Minister Środowiska działając na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr (...) R. - Z. do parametrów klasy G na odcinku P. – Z. (ul. (...)) km (...) do (...) oraz budowie odcinka drogi klasy G w Z. (ul. (...) - ul. (...)) km (...) do (...) uzgodnił realizację przedsięwzięcia. Jednocześnie Minister wskazał, iż na etapie realizacji planowanego przedsięwzięcia negatywne oddziaływanie na środowisko zminimalizuje właściwa lokalizacja i organizacja zaplecza technicznego oraz prowadzonych prac, zapewniająca zabezpieczenie przed uszkodzeniem drzew nie przeznaczonych do wycinki, ochronę wód przed zanieczyszczeniem wskutek spływu materiału spłukiwanego z terenu budowy oraz przed wytwarzanymi ściekami, a także poprzez właściwe gospodarowanie odpadami. Ponadto Minister podniósł, iż w przyszłości oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na otaczające środowisko zmniejszone zostanie poprzez budowę ekranów akustycznych, wykonanie systemu odprowadzenia wód powierzchniowych z jezdni i skarp do kanalizacji deszczowej i rowów, zastosowanie urządzeń podczyszczających przy wprowadzeniu ścieków do wód powierzchniowych w wyznaczonych miejscach, uzupełnienie ubytków zieleni powstałych w trakcie prowadzenia prac budowlanych poprzez wprowadzenie nasadzeń w postaci pasa zieleni przydrożnej i krajobrazowych. Minister Środowiska stwierdził także, iż przedsięwzięcie wymaga wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań mających na celu zapewnienie ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed hałasem. Analizę należy wykonać w terminie po upływie 1 roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i jej przedstawienia w terminie 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania. W przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych poziomu hałasu należy zastosować odpowiednie środki ochrony. W sytuacji, w której standardy w środowisku nie będą mogły być dotrzymane, należy podjąć działania mające na celu utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. W uzasadnieniu postanowienia Minister wyjaśnił, iż w dniu 10 sierpnia 2006 r. do Ministerstwa Środowiska wpłynął wniosek Wojewody (...) o uzgodnienie warunków środowiskowych na realizację wskazanego przedsięwzięcia zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Minister Środowiska po przeanalizowaniu raportu o oddziaływaniu na środowisko, uznał, iż przy spełnieniu wskazanych przez niego wymagań realizacja przedmiotowej inwestycji jest dopuszczalna. Od powyższego postanowienia wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli Komitet Protestacyjny Mieszkańców Gminy P. oraz Komitet Protestacyjny Mieszkańców Z., B. i S. S., A. i J. S. oraz Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. Komitet Protestacyjny Mieszkańców Gminy P. oraz Komitet Protestacyjny Mieszkańców Z. zarzucili, iż postanowienie wydane było na podstawie raportu oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który nie spełniał wymogów art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska a tym samym zawierał niepełną i nierzetelną informację o przedsięwzięciu. Autorom raportu zarzucono: - brak analizy i oceny zagrożeń i szkód dla zabytków i ich otoczenia oraz programu ochrony tych zabytków, - brak analizy możliwych konfliktów społecznych, - brak analizy wariantów alternatywnych, -brak opisu przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, - iż autor raportu popiera realizację inwestycji mimo, że stwierdza że skuteczność ekranów będzie znikoma. - brak analizy transgranicznego oddziaływania na środowisko, -niekompletną i nierzeczowa propozycję monitoringu, brak opisu oddziaływania analizowanych wariantów na obszary sieci Natura 2000, - brak wskazania trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy. Komitet Protestacyjny Mieszkańców Z. odniósł się do braków w przedłożonym raporcie jak również zarzucił podzielenie inwestycji na odcinki w celu uniemożliwienia oceny wpływu całego przedsięwzięcia na środowisko oraz brak analizy wariantowej. Państwo S. oraz S. wyrazili wątpliwość co do skuteczności zaproponowanych środków ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniem wód, podnieśli również brak środków ochrony przed zanieczyszczeniami powietrza oraz wyrazili obawę czy analiza porealizacyjna zostanie wykonana. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. zwróciła się o zmianę zapisu odnośnie lokalizacji ekranów akustycznych, zmianę parametrów przepustów dla drobnych zwierząt jak również zmianę wariantu w rejonie skrzyżowania ul. (...) i ul. (...). Dodatkowo wniosła o zmianę zapisu dotyczącego nasadzeń uzupełniających. Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2007r. Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 113 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosków Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., Komitetu Protestacyjnego Mieszkańców Z., Komitetu Protestacyjnego Mieszkańców Gminy P., Państwa B. i S. S. oraz A. i J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Środowiska z dnia (...) listopada 2006 r. znak (...) uzgadniającym warunki środowiskowe dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej Nr (...) na odcinku P. – Z.; 1. w punkcie pierwszym rozstrzygnięcia uchylił pkt II.5 w/w postanowienia i w tym zakresie orzekł, iż wszystkie istniejące przepusty pod drogą, które nie ulegną likwidacji należy wykonać w sposób umożliwiający migrację drobnych zwierząt. Przepusty powinny mieć szerokość co najmniej 2 m i wysokość co najmniej 1,5 m. W przepustach na ciekach wodnych należy po obydwu stronach zainstalować, powyżej zwierciadła średniej wody, półki o szerokości ok. 0,5 m, połączone z terenem obok przepustu. Budowa przedmiotowych przejść nie może powodować zwężenia szerokości koryt cieków. Dopuszcza się przepusty o przekroju prostokątnym i owalnym; 2. w punkcie drugim postanowienia sprostował następujące błędy pisarskie zawarte w uzasadnieniu w/w postanowienia: - w zapisie ,, Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko planowanego przedsięwzięcia drogowego polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr (...) R. – Z. do parametrów klasy G na ode. P. – Z. (ul. (...)) km (...) do (...) oraz budowie odcinka drogi klasy G w Z. (ul (...) - ul. (...)) km (...) do (...)) " powinno być . Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko planowanego przedsięwzięcia drogowego polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr (...) R. – Z. do parametrów klasy G na odc. P. – Z. (ul. (...)) km (...) do (...) oraz budowie odcinka drogi klasy G w Z. (ul. (...) - ul. (...)) km (...) do (...)) "; - w zapisie "Natomiast w rejonie skrzyżowania ul. (...) z ul. (...) do realizacji wybrano wariant zakładający zamknięcie ul.(...) i likwidacją bezpośredniego skrzyżowania z drogą krajową nr (...) (...) " powinno być "Natomiast w rejonie skrzyżowania ul. (...) z ul. (...) do realizacji wybrano wariant zakładający zamknięcie ul. (...) i likwidację bezpośredniego skrzyżowania z drogą krajową nr (...) (...)"; 3. w punkcie trzecim postanowienia orzekł o utrzymaniu w pozostałej części w/w postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia Minister Środowiska odniósł się do zarzutów w kwestii niepełnych i nierzetelnych informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko Minister wyjaśnił, że - w kwestii istniejących w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organem odpowiednim do oceny dokumentacji w zakresie oddziaływania na zabytki będzie Wojewódzki Konserwator Zabytków. W kwestii braku analizy konfliktów społecznych w raporcie oddziaływania na środowisko Minister wskazał, iż w pkt 11 - przedstawiona została "Analiza możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem", gdzie przedstawiono streszczenie oraz wnioski ze spotkań organizowanych w ramach konsultacji społecznych, które miały miejsce w Z. w dniach 19-21 października 2005 r. W kwestii braku opisu przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko Minister wskazał, iż w pkt. 9.4 raportu zawarto "Opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko" w którym przedstawiono wszystkie przewidywane uciążliwości. Zdaniem Ministra w raporcie przeanalizowano wpływ inwestycji na poszczególne elementy środowiska, w tym na mieszkańców (w zakresie hałasu), na powietrze oraz na wody powierzchniowe i podziemne. W zakresie hałasu przewidziano budowę ekranów akustycznych w miejscach gdzie występują techniczne możliwości między innymi z uwagi na dostępność terenową oraz na spełnienie warunku tzw. kątów widoczności. W zakresie jakości wód deszczowych odprowadzanych do środowiska przewidziano budowę odpowiednich urządzeń podczyszczających (informację na ten temat zostały zawarte w raporcie w pkt 9.3). Jeżeli zaś chodzi o zanieczyszczenia powietrza to z wyliczeń, zamieszczonych w pkt 9.1 raportu wynika, że nie przekroczą one granic pasa drogowego. Minister wyjaśnił, iż w kwestii znikomej skuteczności ekranów akustycznych, ze względu na liczne zjazdy z drogi na posesje nie ma technicznych możliwości wykonania ciągłego ekranowania pobliskich budynków. Ponadto klimat akustyczny w rejonie planowanego przedsięwzięcia jest zdeterminowany obecnością i eksploatacją pobliskiej linii kolejowej. Powyższe czynniki, na które wnioskodawca nie ma wpływu, wskazano w raporcie jako przyczynę obniżonej skuteczności ekranów. Nie oznacza to jednak, że planowane przedsięwzięcie będzie powodować ponadnormatywne przekroczenie standardów jakości środowiska w zakresie hałasu. Ponadto skuteczność ekranów zostanie zweryfikowana za pomocą analizy porealizacyjnej nałożonej w pkt III skarżonego postanowienia i w razie stwierdzenia przekroczeń zostaną podjęte dodatkowe środki ochrony środowiska przed hałasem. W kwestii zarzutu braku opisu transgranicznego oddziaływania Minister wyjaśnił, iż w pkt. 9.8 "Potencjalne transgraniczne oddziaływanie na środowisko" została przedstawiona analiza transgraniczna oddziaływania na środowisko, z której wynika, że ze względu na odległość planowanego przedsięwzięcia od granicy państwa, a także cel przebudowy jakim jest poprawa płynności ruchu nie będzie ono transgranicznie oddziaływać na środowisko. W kwestii oddziaływania na obszary sieci Natura 2000, Minister wskazał na pkt 7.2 raportu "Wpływ na środowisko przyrodnicze" gdzie zauważa się, że z uwagi na kryterium odległości brak jest jakiegokolwiek oddziaływania przedmiotowej drogi na obszar sieci Natura 2000 oddalony o około 3 km. W kwestii braku wskazania trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy, Minister podniósł, iż w raporcie faktycznie nie zamieszczono przedmiotowego opisu. Jednak zważywszy, że przy przygotowaniu dokumentacji wykorzystano wszystkie dostępne techniki w celu określenia szczegółowych prognoz oddziaływania na środowisko należy uznać, że nie jest to istotne uchybienie. Biorąc pod uwagę powyższe informacje Minister Środowiska stwierdził, że przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia spełnia wymagania art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a co za tym idzie zawiera również informacje niezbędne do wydania uzgodnienia warunków środowiskowych. W odpowiedzi na zarzut w kwestii podziału przedsięwzięcia na odcinki należy Minister zauważył, że przedmiotowa inwestycja nie jest budową nowej drogi lecz głównie przebudową istniejącej już trasy, a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla całego przedsięwzięcia w granicach województwa jest wymagana w przypadku realizacji zupełnie nowej drogi. Również ze względu na to, że przebudowa dotyczy istniejącej już drogi nie analizowano alternatywnych przebiegów trasy głównej lecz skupiono się na lokalnym wariantowaniu. W tym celu projektowany przebieg drogi został podzielony na dwa odcinki z czego dla odcinka drugiego przedstawiono III warianty przebiegu trasy, w pkt 6.2 raportu "Wariant polegający na realizacji inwestycji" przedstawiono opisy tych wariantów. Zgodnie z celem postępowania zapewniono wybór wariantu, który w najmniejszym stopniu oddziałuje negatywnie na środowisko przyrodnicze i ludzi oraz określono warunki jego realizacji, które minimalizują szkodliwy wpływ inwestycji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku dostatecznych środków ochrony przed hałasem na zabudowę istniejącą w sąsiedztwie projektowanej drogi oraz warunków życia jej mieszkańców, jak również braku zastosowania dostatecznych środków ochrony przed zanieczyszczeniem wód Minister zauważył, że w wydanym postanowieniu nałożono na Inwestora obowiązki, które mają zapewnić wymagany prawem poziom ochrony środowiska. W skarżonym postanowieniu nakazano m.in. w pkt II. 1 zastosowanie środków ochrony akustycznej, w postaci ekranów akustycznych, na terenach wymagających ochrony przed hałasem, jak również zastosowanie urządzeń podczyszczających w postaci separatorów, osadników oraz piaskowników przed wprowadzeniem wód do cieków (pkt II. 4 Postanowienia Ministra Środowiska). Ponadto nałożono na wnioskodawcę obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej dotyczącej sprawdzenia skuteczności zastosowanych środków ochrony akustycznej. Nie znajduje więc uzasadnienia obawa Państwa S. i S. co do wykonania analizy porealizacyjnej. Również nieuzasadniony jest zarzut dotyczący zakresu analizy gdyż zarówno analiza, jak i jej zakres został określony w pkt III skarżonego postanowienia, zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Minister wskazał, iż dodatkowo w latach następnych zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 23 stycznia 2003 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów w środowisku substancji lub energii przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem, portem, zarządca drogi jest zobowiązany do wykonywania okresowych pomiarów poziomów substancji i energii w środowisku. Okresowe pomiary hałasu w środowisku prowadzone są co 5 lat w okresie wykonywania generalnego pomiaru ruchu. Pomiary zanieczyszczeń w wodach Opadowych i roztopowych wykonuje się Z częstotliwością nie mniejszą niż jeden raz w ciągu roku kalendarzowego. W przypadku stwierdzenia występowania ponadnormatywnego poziomu zanieczyszczeń poza obszarem pasa drogowego, zostaną podjęte działania mające na celu ich ograniczenie lub działania zmierzające do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. W odniesieniu do zarzutu braku środków ochrony przed zanieczyszczeniami powietrza to zgodnie z wyliczeniami wykonanymi na potrzeby raportu, zamieszczonymi w pkt. 7.2.2 "Zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego" przedmiotowego dokumentu, przekroczenia stężeń zanieczyszczeń dla przebudowywanego odcinka drogi będą mieściły się w granicach pasa drogowego. Wobec powyższego uznać należy, że warunki zawarte w postanowieniu powinny zapewnić dotrzymanie wymagań ochrony środowiska. Odnosząc się do zarzutu GDDKiA dotyczącego przepustów dla drobnych zwierząt Minister zaznaczył, że ich parametry nałożono zgodnie z przyjętymi zasadami ochrony środowiska wg publikacji W. Jędrzejewskiego, "Zwierzęta a drogi", Zakład Badania Ssaków Białowieża 2004 r.. Jednakże w świetle argumentów Inwestora, ponownie analizując sprawę stwierdzić należy, że podany w postanowieniu zapis odnośnie zainstalowania suchych półek powyżej zwierciadła wielkiej wody, znacznie skomplikuje sam projekt budowy drogi ze względu na potrzebę podniesienia niwelety drogi. Mając na uwadze, że droga przecina w tym rejonie obszary zabudowane i nie koliduje ze szlakami migracji zwierząt dopuszczalne jest zgodnie z art. 44 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać obiekty inżynierskie i ich usytuowanie wyniesienie suchej półki ponad zwierciadło średniej wody. W tym zakresie uchylono pkt II.5 skarżonego postanowienia i orzeczono jego nowe brzmienie. Natomiast wybór wariantu przebiegu drogi w rejonie skrzyżowania ul. (...) z ul.(...) zakładający zamknięcie ul. (...) i likwidację bezpośredniego skrzyżowania z drogą krajową Nr (...) oraz budowę miejsca do zawracania, został wybrany na podstawie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Sprostowano również w tym zapisie oczywistą omyłkę polegająca na błędnym wpisaniu nr drogi, gdyż zamiast ,,z droga krajową Nr (...)" powinno być "z drogą krajową Nr (...)" Na powyższe postanowienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie wnieśli: A. C., A. C., T.C., S.C., S. G. i J.C., B. i S. S., J.S. i M.G. A. C., A. C., T. C., S. C., S. G. i J. C. zarzucili, iż Minister Środowiska wydając postanowienie oparł się na załączonym do wniosku raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko mimo, iż zawiera on błędy i nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem skarżących w przedłożonym raporcie: - brak analizy i oceny możliwych zagrożeń i szkód dla zabytków i ich otoczenia chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności zabytków archeologicznych, w obrębie terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie. ; - brak kompletnej analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem: - brak analizy wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, albowiem w raporcie przeanalizowano wyłącznie wariant zaproponowany przez inwestora Generalną Dyrekcję Dróg. W ocenie skarżących raport powinien zawierać opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z: istnienia przedsięwzięcia, wykorzystywania zasobów środowiska, emisji. Przedstawiony raport jest nieścisły i niespójny. Ponadto zdaniem skarżących z analizy raportu wynika, że skuteczność ekranów akustycznych będzie znikoma, szczególnie tam gdzie są liczne zjazdy do drogi, stężenia zanieczyszczeń powstających w wyniku eksploatacji drogi będą mieć wpływ na stan sanitarny powietrza w rejonie przedsięwzięcia. W ściekach opadowych będą przekroczenia substancji ropopochodnych, może dojść do zanieczyszczeń wód podziemnych które w tym rejonie mają wysoką klasę czystości. Zdaniem skarżących również przedstawiona propozycja monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie jego budowy i eksploatacji, jest niekompletna i nierzeczowa. Ponadto raport nie wskazuje trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy, jakie napotkano, opracowując raport. Dokonując analizy ilości zanieczyszczeń przyjmuje się hipotetyczne i przypuszczalne dane, nie przyjmuje w raporcie faktu, że nie jest się do końca w stanie przewidzieć wpływu tego typu inwestycji na środowisko w terenach tak atrakcyjnych przyrodniczo i turystycznie. Skarżący podnieśli, iż organ ochrony środowiska rozpatrując sprawę ograniczył się do ponownej analizy raportu, a nie zwrócił się do inwestora GDDKiA o ustosunkowanie się do zarzutów co do przedstawionego raportu, a tym samym ponownie orzekł na niekompletnym materiale sprawy. B. i S. S. zaskarżonemu postanowieniu zarzucili brak analizy porównawczej wariantów alternatywnych, projektu lokalizacji, a następnie budowy drogi krajowej nr (...), na odcinku z P. do Z. oraz próbę podzielenia planowanej inwestycji na odcinki w celu uniemożliwienia oceny wpływu całego przedsięwzięcia na środowisko. Takie celowe działanie zdaniem skarżących daje możliwość zarządcy drogi do wybiórczego traktowania wniosków oraz uwag o lokalizacji drogi krajowej nr (...) kierowanych przez osoby zainteresowane kompleksowym rozwiązaniem komunikacji na P. Ponadto w ocenie skarżących bardzo ważnym w tej sprawie jest problem słusznego odszkodowania za przewidziane do wywłaszczenia tereny oraz utracone budynki i budowle, a także pogorszenie warunków życiowych mieszkańców lokali mieszkalnych w sąsiedztwie nowo budowanej drogi nr (...). Kwetsie te zdaniem skarżących w przedłożonym wniosku, zarządca drogi krajowej nr (...) wydaje się celowo przemilczał, a przecież ustawa zasadnicza w art 21 przewiduje słuszne odszkodowanie za wywłaszczenie publiczne. Skarżący podnieśli ponadto, iż w raporcie pominięty został aspekt szacunku ekonomiczno - finansowego, a mianowicie które z przedłożonych rozwiązań lokalizacyjnych drogi krajowej nr (...) na wymienionym odcinku, gwarantuje w sposób dobry ochronę środowiska, za stosunkowo nie wysokie nakłady finansowe. J. S. i M. G. w swoich skargach wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia (...) listopada 2006r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1. Naruszenie art. 46 ust. 1a pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia jednie dla części a nie dla całości planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 46 ust. 1a pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w przypadku realizacji przedsięwzięć drogowych decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się dla całego przedsięwzięcia realizowanego w ramach województwa. Zdaniem skarżących bezspornym i nie wymagającym dowodu faktem jest, że cała droga krajowa nr (...) podlega przebudowie i rozbudowie. Zdaniem skarżących dopiero ocena inwestycji w zakresie całego projektu w granicach województwa pozwala na prawidłową ocenę problemów środowiskowych z nią związanych i dlatego też wydane w sprawie postanowienia uzgodnieniowe uznać należy za przedwczesne 2. Naruszenie prawa materialnego tj. art.52 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez wydanie postanowienia na podstawie raportu oddziaływania na środowisko, który nie spełnia przewidzianych prawem wymogów. Skarżący podnieśli, iż zgodnie 52 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska raport powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu: a) polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, b) najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru." Zdaniem skarżących w raporcie należało przeanalizować co najmniej trzy warianty realizacji inwestycji drogowej. W niniejszej sprawie oznacza to po pierwsze - pozostawienie drogi w istniejącym stanie, po drugie - zaproponowanie co najmniej dwóch wariantów przebiegu drogi (np. po istniejącym szlaku oraz z wytyczeniem nowego) wraz z oceną, który z nich będzie najkorzystniejszy dla środowiska. Poddany analizie raport zawiera zaś jedynie wariant polegający na niezrealizowaniu przedsięwzięcia, oraz wariant polegający na realizowaniu przedsięwzięcia po istniejącym szlaku. Nie spełnia zatem podstawowego warunku wynikającego z ustawy, a więc nie może być podstawą postanowienia w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, jeśli weźmie się pod uwagę, że raport zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 2 jest podstawowym dokumentem służącym ustaleniu merytorycznej zawartości tegoż postanowienia. Nie należy przy tym zdaniem skarżących przyjmować za trafne twierdzenia, że skoro chodzi o rozbudowę istniejącej drogi, wymogi co do treści raportu są mniej surowe. Skala tej rozbudowy wskazuje bowiem, niezależnie od treści obowiązujących przepisów, że należałoby rozważyć także inny wariant przebiegu trasy, korzystniejszy z punktu widzenia ochrony środowiska. Niezależnie od powyższego skarżący podnieśli również inne zarzuty co do treści raportu o oddziaływaniu na środowisko, a mianowicie: - brak analizy i oceny możliwych zagrożeń i szkód dla zabytków i ich otoczenia chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności zabytków archeologicznych, w obrębie terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie; - niekompletną analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem; -brak opisu przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia; - brak analizy transgranicznego oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia; - niekompletną i nierzeczową propozycję monitoringu przedsięwzięcia na etapie jego budowy i eksploatacji; - brak oceny przewidywanych skutków oddziaływania przebudowy drogi na ekosystem (...) Parku Narodowego ; -brak wskazań w raporcie na trudności wynikające z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy, jakie napotkano opracowując raport 3. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 52 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo ochrony środowiska i przepisów postępowania art. 7 i 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie chodzi o przebudowę drogi podczas gdy przedmiotem postępowania jest budowa nowej drogi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p. p. s. a.). Oceniając zaskarżone postanowienie w oparciu o powyższe kryteria Sąd rozpoznający niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że Minister Środowiska naruszył prawo, a wniesione przez skarżących skargi częściowo zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) czerwca 2007r. utrzymujące w mocy poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia (...) listopada 2006 r. znak (...) uzgadniające warunki środowiskowe dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr (...) R.- Z do parametrów klasy G na odcinku P. – Z. (ul. (...)) km (...) do (...) oraz budowie odcinka drogi klasy G w Z. (ul. (...) - ul. (...)) km (...) do (...). Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia organ, mający wydać decyzję, uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia drogowego mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, m.in. z ministrem właściwym do spraw środowiska. Na wstępie podkreślić należy, iż powołany przepis wyznacza Ministrowi Środowiska rolę organu uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia drogowego mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego organ ten zobowiązany jest do działania w granicach wyznaczonych wnioskiem i raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedłożonymi, stosownie do art. 48 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez organ, który wystąpił o takie uzgodnienie. Minister Środowiska, działając w ramach uzgodnienia, zobowiązany jest w granicach swojej właściwości i kompetencji, do oceny warunków dopuszczających realizację zamierzonej inwestycji, przez pryzmat celów ochrony środowiska. Minister może zatem dokonać stosownego uzgodnienia, nawet przy wskazaniu konieczności spełnienia określonych warunków, jak również może odmówić takiego uzgodnienia, gdy uzna, że nie jest wystarczające określenie stosownych warunków koniecznych do spełnienia, aby uniknąć naruszenia projektowaną inwestycją ochrony środowiska w sposób prawnie niedopuszczalny. Jednocześnie w ocenie Sądu fakt, iż Minister Środowiska działa wyłącznie jako organ uzgadniający nie zwalnia go z obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w granicach swojej właściwości i kompetencji. Dlatego też organ uzgadniający, dostrzegając niedostatki raportu, może odmówić uzgodnienia, wskazując na brak istotnych w tym względzie informacji, mających wspomóc go w dokonaniu uzgodnienia, albo może dokonać uzgodnienia, we własnym zakresie oceniając okoliczności istotne dla dokonania uzgodnienia. Stosownie do treści art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie tegoż oddziaływania. Takie postępowanie wymaga m.in. sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Żaden przepis ustawy - Prawo ochrony środowiska nie zawiera wymogów co do tego, kto w konkretnej sprawie powinien być autorem takiego raportu. Ustawodawca wskazuje jedynie w art. 52 ustawy, wymagane elementy raportu. Zgodnie z powołanym art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, raport taki powinien m.in. zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Również określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów oraz uzasadnienie wybranego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko. Sporządzony w niniejszej sprawie raport dołączony do wniosku inwestora o uzgodnienie przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie spełnia wskazanych wymogów. W raporcie przedstawione zostały wyłącznie wariant polegający na braku realizacji planowanego przedsięwzięcia oraz wariant polegający na realizacji inwestycji. Raport nie zawiera zatem wymaganego prawem wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Pomimo oczywistych niedostatków załączonego do wniosku o uzgodnienie raportu Minister Środowiska nie podjął jakichkolwiek działań mających na celu usunięcie tych nieprawidłowości przyjmując ustalenia raportu za podstawę rozstrzygnięcia. Minister Środowiska nie zwrócił się do organu prowadzącego główne postępowanie o uzupełnienie w tym zakresie raportu. Dlatego też za zasadne Sąd uznał zarzuty skarżących dotyczące oparcia zaskarżonego postanowienia na raporcie zawierającym istotne uchybienie. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska Ministra Środowiska, iż brak było podstaw do przedstawienia w raporcie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, bowiem w sprawie niniejszej nie chodzi o budowę nowej drogi, ale o przebudowę istniejącej, dlatego też skupiono się na lokalnym wariantowaniu. Należy mieć na uwadze, iż planowana inwestycja nie będzie polegała tylko na przebudowie ale również na budowie zupełnie nowego odcinka drogi. Ponadto stanowisko Ministra Środowiska w świetle powołanego przepisu art. 52 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska nie znajduje uzasadnienia. Skoro przedmiotowa inwestycja jako mogąca znacząca oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie jej oddziaływania na środowisko, a do wniosku załączony został raport o oddziaływaniu tej inwestycji na środowisko, musi on spełniać wymagania określone przepisami prawa, w tym określone w treści art. 52 powołanej ustawy. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż teren na którym zlokalizowana jest inwestycja wchodzi w zasięg Obszarów Chronionego Krajobrazu Województwa (...), wyznaczonego Rozporządzeniem Wojewody (...) Nr (...) z dnia (...) października 1997r. w celu ochrony istniejących zasobów i walorów przyrodniczych oraz kulturowych. Minister Środowiska uznał, iż w uwagi na fakt że planowane przedsięwzięcie drogowe przebiega po śladzie istniejącej drogi krajowej nr (...), można stwierdzić, iż nie powinno ono spowodować pogorszenia stanu środowiska, a związana ze wzrostem natężenia ruchu intensyfikacja oddziaływań na środowisko może być zrekompensowana lepszą nawierzchnią drogi i zdecydowanie płynniejszym ruchem komunikacyjnym w wyniku planowanych zmian. W ocenie Sądu jednak takie stwierdzenie uznać należy za niewystarczające zwłaszcza ze strony Ministra, do zadań którego należy przecież ochrona środowiska. Mimo, iż planowana inwestycja należy do inwestycji celu publicznego i jej realizacja jest dopuszczalna na wskazanym obszarze, nie zwalania to Ministra Środowiska z dokonania wnikliwej oceny, jaki wpływ realizacja tej inwestycji będzie miała na Obszar Chronionego Krajobrazu Województwa (...), mając na uwadze cele dla którego został on utworzony. Ponadto znów organ zupełnie pomija okoliczność, iż przedmiotowa inwestycja to nie tylko rozbudowa istniejącej drogi, ale także budowa nowego odcinka drogi klasy G w Z. (na odcinku ul. (...) - ul. (...)) km (...) do (...). Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Minister Środowiska naruszył przepisy postępowania nakładające na organy obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy tj, art. 7, 77 k.p.a., a w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a., co może mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżących, a dotyczących pozostałych nieprawidłowości sporządzonego w sprawie raportu. Do wszystkich tych zarzutów szczegółowo odniósł się Minister Środowiska w zaskarżonych postanowieniach, a stanowisko to podzielił orzekający w niniejszej sprawie Sąd. Również zarzuty skarżących dotyczące zakresu prowadzonego postępowania tj.: jedynie wobec odcinka drogowego, a nie całej inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie drogi krajowej nr (...) nie mogą być uwzględnione, skoro organ uzgadniający, w postępowaniu o uzgodnienie, nie może wykraczać poza złożony wniosek o dokonanie uzgodnienia. Minister Środowiska działał w granicach wniosku o uzgodnienie, natomiast ocena całości materiału dowodowego w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko spoczywała na Wojewodzie (...), jako organie wydającym w tym względzie decyzję. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Jednocześnie w oparciu art. 200 powołanej ustawy Sąd orzekł o kosztach postępowania zasądzając od organu na rzecz skarżących koszty postępowania sądowego.