IV SA/Wa 1440/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z [...] marca 2013r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez H.C. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012r. o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] stycznia 20112r. H.C., obywatel [...], złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W rubryce V Podróże i pobyty zagraniczne w okresie ostatnich 5 lat cudzoziemiec wpisał, że "nie dotyczy". Wniosek ten został rozpoznany w ten sposób, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 i 3 w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej i ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 191, poz. 1133) – zwana ustawą lub ustawą abolicyjną, odmówił cudzoziemcowi udzielenia zezwolenia na zamieszkanie. Jako uzasadnienie wskazano, że zainteresowany nie spełnia wymogów do udzielenia zezwolenia gdyż w okresie od lipca 2007r. do czerwca 2009r. przebywał na terytorium [...], czyli jednorazowa przerwa w pobycie na terenie Polski była dłuższa niż 6 miesięcy. Ponadto cudzoziemiec zawarł we wniosku nieprawdziwe informacje dotyczące długości jego pobytu na terytorium Polski. Powyższa decyzja nie została zaskarżona odwołaniem i stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Następnie w dniu [...] lipca 2012r. H.C. złożył ponowny wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w oparciu o powołaną wyżej ustawę z dnia 28 lipca 2011r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców. W rubryce V Podróże i pobyty zagraniczne w okresie ostatnich 5 lat cudzoziemiec wpisał, ze przebywał w Niemczech w okresach: od lipca 2007r. do października 2007r, od listopada 2007r. do lutego 2008r. oraz od stycznia 2009r. do marca 2009r. Ponadto dodał, ze toczy się wobec niego postępowanie karne w sprawie kradzieży. Organ I instancji rozpoznając wniosek decyzją z dnia [...] listopada 2012r. umorzył postępowanie ze względu na to, że kwestia udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie powołanej ustawy była już przedmiotem postępowania administracyjnego. Została ona rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012r. o odmowie udzielenia zezwolenia. Organ dalej dodał, że w obecnie złożonym wniosku cudzoziemiec także podał fałszywe informacje. Nie przedłożył żadnych nowych dowodów pozwalających na wydanie decyzji zgodnej z oczekiwaniami cudzoziemca. Nadal zachodzą obligatoryjne przesłanki, na podstawie których odmówiono mu zezwolenia na zamieszkanie na terytorium RP. Wskutek odwołania wniesionego przez H.C. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] marca 2013r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że obecnie rozpatrywana sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą zakończoną decyzją Wojewody z dnia [...] maja 2012r. Wydanie zatem kolejnej decyzji rozstrzygającej co do istoty stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Cudzoziemiec nie przedstawił nowych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do merytorycznej oceny czy zachodzą wobec niego przesłanki do udzielenia zgody na zamieszkanie na czas oznaczony. Natomiast kwestia nieprzerwanego pobytu w Polsce co najmniej od 20 grudnia 2007r. była już rozpatrywana w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 8 maja 2012r. Dalej organ stwierdził dodatkowo, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana w oparciu o prawidłową wykładnię art. 3 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców omówił istotę przepisów tej ustawy i konkludował, że Wojewoda [...] słusznie stwierdził, że pobytu cudzoziemca w Polsce od dnia 20 grudnia 2007r. nie można uznać za nieprzerwany, gdyż aplikujący wyjechał do [...] w lipca 2007r. gdzie starał się o uzyskanie statusu uchodźcy i wrócił do Polski w czerwcu 2009r. Ponadto zważywszy na to, że we wniosku z dnia [...] stycznia 2012r. podał, że wjechał na terytorium naszego kraju w 2006r., a w rubryce V Podróże wpisał "nie dotyczy", zarzut organu I instancji dotyczący złożenia przez cudzoziemca wniosku zawierającego fałszywe informacje - jest zasadny. Organ podzielił zdanie Wojewody, że informacje podane we wniosku z dnia [...] lipca 2012r. zostały wygenerowane na potrzeby niniejszego postępowania. Występując z nowym wnioskiem w trybie abolicji cudzoziemiec nie przedstawił żadnych nowych dokumentów świadczących o jego nieprzerwanym pobycie na terenie RP. Odnosząc się do wywodów odwołania stwierdzono, że cudzoziemiec powinien wypełnić wniosek rzetelnie oraz zgodnie z prawdą. Skargę na powyższą decyzję do Sądu administracyjnego złożył H.C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie będące konsekwencją nieprawidłowego uznania bezprzedmiotowości postępowania, - art. 3 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie, - naruszenie przepisów ustawy abolicyjnej, w szczególności art. 1 tejże ustawy, - art. 7, 8, 77 i 80 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, - art. 6 i 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, która może utrudnić bądź uniemożliwić cudzoziemcowi skorzystanie z możliwości zalegalizowania jego pobytu na terytorium RP na mocy ustawy abolicyjnej , - art. 15 K.p.a. w ten sposób, że postępowanie odwoławcze nie doprowadziło do rzeczywistej kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy w sposób nieuprawniony doszły do wniosku, że cudzoziemiec nie spełnia wymogów do udzielenia mu wnioskowanego zezwolenia. Organy wydając swoje decyzje oparły się na tym, że cudzoziemiec podał we wniosku abolicyjnym fałszywą informację odnośnie długości jego pobytu na terytorium RP. Odnośnie kwestii zeznania cudzoziemca z dnia [...] kwietnia 2012r, kiedy to podał, że przebywał na terenie [...] od lipca 2007r. do czerwca 2009r. oraz w kwestii rozbieżności między informacjami podanymi w toku postępowania wszczętego wnioskiem z [...] stycznia 2012r., a informacjami z wniosku z dnia [...] lipca 2012r. to wynikły one ze zdenerwowania spowodowanego przesłuchaniem, upływem czasu oraz tym, że pierwszy wniosek abolicyjny wypełniał za pośrednictwem pełnomocnika. Dzięki pomocy przyjaciół skarżący przypomniał sobie, że jego pobyty na terenie Niemiec łącznie objęły kilka miesięcy, a nie dwa lata – jak wskazał w pierwszym przesłuchaniu. Błędne wskazanie tych okresów podczas przesłuchania w dniu [...] kwietnia 2012r, były wynikiem ludzkiej pomyłki i ułomności ludzkiej pamięci. Organy wybiórczo potraktowały informacje uzyskane od cudzoziemca w postępowaniach abolicyjnych i zaniechały przesłuchania przyjaciół cudzoziemca w charakterze świadka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest uprawniony do badania jego legalności w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi. W konsekwencji Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia skargi także wówczas, gdy dostrzeże uchybienia, których nie zauważyła strona wnosząca skargę. Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie choć zaskarżoną decyzję cechuje niekonsekwencja polegająca na niedostosowaniu uzasadnienia orzeczenia i przedstawionej tam argumentacji do istoty rozstrzygnięcia. W sprawie została bowiem wydana decyzja o umorzeniu postępowania z racji tego, że sprawa uzyskania przez cudzoziemca zgody na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP na podstawie ustawy abolicyjnej została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną. Na tym - i zasadnie - koncentruje się pierwsza część uzasadnienia rozstrzygnięcia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, natomiast str. 4 i 5 zaskarżonej decyzji stanowi rozważania, które prowadzą do wniosku, że obecnie również cudzoziemiec nie spełnia warunków do uzyskania uprawnienia płynącego z ustawy abolicyjnej bowiem po pierwsze jego pobytu nie można uznać za nieprzerwany, po drugie zaś ponownie cudzoziemiec złożył wniosek zawierający fałszywe informacje. Taka konkluzja stanowi merytoryczne, ponowne rozpatrzenie wniosku skarżącego w trybie ustawy abolicyjnej prowadzące w istocie do odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Tymczasem umorzenie postępowania, które następuje z przyczyn formalnych, bez oceny zasadności żądania pozostaje zupełnie innym rozstrzygnięciem od decyzji merytorycznej, jaką jest w tym wypadku odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie. Rozstrzygnięcia te wykluczają się. Tym samym organ był władny bądź umorzyć postępowanie z racji tego, że sprawa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony była już przedmiotem decyzji wydanej przez Wojewodę [...] w dniu [...] maja 2012r. bądź omówić udzielenia zainteresowanemu takiego zezwolenia z racji tego, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z ustawy abolicyjnej. Taka wadliwa konstrukcja uzasadnienia nie miała jednak wpływu na samo rozstrzygnięcie, stąd też nie mogła ona stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia pozostaje czy możliwe jest prowadzenie ponownego postępowania opartego na ustawie abolicyjnej w sytuacji gdy już poprzednio taki wniosek został rozpatrzony przez organ poprzez wydanie decyzji odmownej, która jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. Przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, kiedy w obrocie prawnym znajduje się wydana wcześniej ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę. Obowiązkiem organu jest umorzenie wszczętego po raz kolejny postępowania. Dopiero bowiem wyeliminowanie takiego wcześniejszego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego w odpowiednim trybie prawnym pozwoliłoby na ponowne przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji co do istoty. W przeciwnym wypadku doszłoby do ponownego rozstrzygania w tej samej sprawie administracyjnej, a to stanowiłoby niedopuszczalne w sensie prawnym działanie organów administracji. Ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już zakończonej w sposób ostateczny decyzją Wojewody Mazowieckiego o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie skutkowałoby zatem naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych (wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.), w dalszej zaś konieczności obligatoryjnym stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. takiej ponownie wydanej decyzji. Tożsamość sprawy administracyjnej rozstrzyganej w kolejnych postępowaniach zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów, których interesów prawnych lub obowiązków dotyczy wynik postępowania (czyli stron), tego samego przedmiotu sprawy i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W niniejszej sprawie postępowania zostały zainicjowane przez H.C., oparte na tym samym brzmieniu ustawy abolicyjnej, dotyczyły uzyskania zgody na pobyt czasowy i jedynie różniły się wskazywanymi przez cudzoziemca okresami podróży i pobytów zagranicznych (pkt V wniosku). Czy w takiej sytuacji wskazanie w drugim wniosku wystąpienia owych podróży świadczy o tym, że zmienił się stan faktyczny sprawy, co skutkować winno nie umorzeniem postępowania, lecz merytorycznym ponownym rozpatrzeniem tego wniosku przy uwzględnieniu zmienionego stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, bowiem zarówno w chwili składania pierwszego wniosku, jak i drugiego był on dokładnie taki sam. Zdarzenia faktyczne bowiem, które wystąpiły w przeszłości na dzień wejścia w życie ustawy abolicyjnej były jedne i takie same, jedynie różniło się podejście cudzoziemca do tych zdarzeń. Otóż w pierwszym wniosku podjął on decyzję, że nie będzie tych zdarzeń ujawniał, w drugim natomiast je ujawnił. Stan faktyczny jednak sprawy pozostał dokładnie taki sam, nie uległ on w żadnym zakresie zmianie od chwili orzekania po raz pierwszy przez Wojewodę [...]. Inną natomiast kwestią byłoby pojawienie się nowych okoliczności i dowodów, które istniały w dacie wejścia w życie ustawy abolicyjnej (stan faktyczny niezmieniony), które z różnych przyczyn nie były znane cudzoziemcowi, ale istniały w chwili wydania pierwszej decyzji z [...] maja 2012r. i mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wówczas zaistniałaby podstawa do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2012r. (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), nie zaś do ponownego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie. W tym jednak wypadku stan faktyczny nie uległ zmianie, a przebieg pobytu skarżącego w okresie od 20 grudnia 2007r. do chwili wejścia w życie ustawy na terenie Polski był taki sam, niezależnie co twierdził skarżący w pierwszym wniosku, co natomiast w drugim. Ponadto ratio legis ustawy abolicyjnej polegał na jednorazowej konsumpcji określonego przez ustawę stanu faktycznego w celu legalizacji pobytu szerokiej rzeszy cudzoziemców na terenie Polski, co wynika z zapisów tej ustawy oraz ograniczenia czasowego w korzystaniu z jej dobrodziejstwa. Jeżeli zatem cudzoziemiec mógł się wykazać pobytem od określonej daty i to pobytem nieprzerwanym w rozumieniu tej ustawy – właściwy wojewoda udzielał cudzoziemcowi zgody na pobyt, jeśli wniosek został złożony w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (art. 3 ust. 1 ustawy). Oznacza to możliwość zwrócenia się z wnioskiem jedynie w krótkim terminie, ale stan faktyczny sprawy nie może ulec zmianie, bowiem został on ukształtowany nieodwracalnie w chwili wejścia w życie ustawy abolicyjnej. W jaki natomiast sposób ten stan faktyczny jest wykazywany przez cudzoziemca jest zupełnie inną kwestią. Zmienił się bowiem jedynie sposób ujawnienia i dowodzenia przez skarżącego tych okoliczności, nie zaś same fakty uzasadniające uzyskanie uprawnienia do legalnego pobytu na terytorium RP. Fakty nie uległy zmianie. Z tych powodów w ocenie Sądu umorzenie postępowania w niniejszej sprawie było uzasadnione i argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu na tę okoliczność trafna. Natomiast fragment uzasadnienia stanowiący de facto rozstrzygnięcie merytoryczne – jak podkreślono na wstępie – nie wpływa na prawidłowość samego rozstrzygnięcia. Z tych względów zarzuty skargi tyczące sprawy co do meritum – czyli dowodzenia, że łączna przerwa w pobycie była krótsza niż 9 miesięcy, a nieścisłości w podaniu poprzednio tych przerw były wynikiem zdenerwowania cudzoziemca - należało uznać za bezprzedmiotowe, gdyż nie dotyczą kwestii formalnej jaką było stwierdzenie, że sprawa już była rozpoznawana i zakończyła się wydaniem ostatecznej decyzji. Również przesłuchanie świadków zgłoszonych przez skarżącego w obecnym postępowaniu nie było możliwe skoro organ natrafił na przeszkodę w możliwości merytorycznego prowadzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.