IV SA/Wa 1440/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2018 r. sprawy ze skargi B. J., A. J., J. K. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Wnioskiem z 1 września 2010 r. G. C. wystąpił do Prezydenta W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz pięciu szamb szczelnych na terenie działki nr [...] z obrębu [...], [...]. W. Decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2011 r. Zarząd [...]. W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz pięciu szamb szczelnych na działce nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. K. w [...]. Powyższa decyzja została zmieniona decyzją [...] z [...] marca 2011 r. znak: [...], w ten sposób, że wykreślono zapis: "obsługa komunikacyjna od ul. K. za pośrednictwem drogi dojazdowej" i wpisano: "obsługa komunikacyjna od ul. K. za pośrednictwem działki nr [...]". W dniu 24 kwietnia 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także "Kolegium") wpłynął wniosek A. J., B. J., J. J.oraz J. K.(dalej "skarżący") o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu [...] Warszawy Nr [...] z [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu wniosku strony wskazały, iż kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, a zatem nie został spełniony warunek, o którym mowa art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej "u.p.z.p." lub "ustawa"). Decyzją z [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu [...] W. z [...] stycznia 2011 r. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący zarzucili, że: Kolegium odmawiając stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji naruszyło zasady legalizmu, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej i wyjaśniania zasadności przesłanek; w ocenie skarżących działka nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. K. w [...] nie ma dostępu do drogi poprzez drogę dojazdową, stanowiącą działkę nr [...] (status prawny dojazdowego pasa gruntu nie jest jednoznaczny, gdyż w dniu wydawania kwestionowanej decyzji organu I instancji organy administracji publicznej - np. Wydział Infrastruktury Urzędu [...] w Urzędzie W. wypowiadały się, że ów pas gruntu nie może być traktowany jako droga, tym samym nie można mówić o spełnieniu obligatoryjnej przesłanki dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej). Decyzją z [...] kwietnia 2017 roku, sygn. akt [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu wskazało, że w trybie postępowania nieważnościowego organ nadzorczy nie rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Z tego względu postępowanie nadzorcze nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty (merytoryczne rozpatrzenie sprawy w tym przypadku nie jest dopuszczalne, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) i sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy Kolegium wskazało, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Bezsporne jest, że objęta wnioskiem inwestora dz. ew. nr [...] nie jest położona bezpośrednio przy drodze publicznej jaką jest ul. K.. Z akt sprawy wynika, że działka (jej część oznaczona na załączonej do decyzji mapie literami F-E-D) przylega do dz. ew. nr [...], która ma kształt drogi uformowanej w literę L. W dniu wydawania przez Zarząd [...] W. skarżonej decyzji działka nr [...] była wykorzystywana jako droga dojazdowa do zabudowanej dz. ew. nr [...] i [...]. Stan ten utrzymuje się także obecnie. Skoro więc działka nr ew. [...] stanowi drogę dojazdową do nieruchomości położonych bezpośrednio w jej sąsiedztwie, to należy ustalić charakter tej drogi. Stosownie do przepisu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej "u.d.p."), drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi. Z powyższego wynika zatem, że działka nr [...] stanowiła w dniu wydania przedmiotowej decyzji drogę wewnętrzną. W konsekwencji powyższego, teren przedmiotowej inwestycji miał w ocenie Kolegium zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną na dz. ew. nr [...]. Organ podkreślił, że zmiana treści zaskarżonej decyzji poprzez zastąpienie zapisu: "obsługa komunikacyjna od ul. K. za pośrednictwem drogi dojazdowej", zapisem: "obsługa komunikacyjna od ul. K. za pośrednictwem dz. nr [...]" nie dowodzi, że przedmiotowa działka nr [...] nie jest drogą wewnętrzną. A jak wyżej wskazano, w chwili wydawania skarżonej decyzji działka nr [...] stanowiła faktycznie drogę, co było asumptem do poprawienia błędu i zaktualizowania zapisów w ewidencji gruntów. Kolegium nie stwierdziło zatem naruszenia przez skarżoną decyzję przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ani wystąpienia jakiejkolwiek wady powodującej nieważność przedmiotowej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli A. J., B. J., J. J. oraz J.K. (skarżący), wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2014 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ administracji nie dokonuje szczegółowych ustaleń na okoliczność tego, czy dana droga wewnętrzna spełnia stosowne wymagania techniczno - budowlane i czy może być wykorzystywana jako realny dostęp do nieruchomości; -- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie tj. art 6 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez Organy z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (zwłaszcza tych wskazanych w niniejszych zarzutach); - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie tj. art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania przez Organ w niniejszej sprawie w sposób nie budzący zaufania skarżących do organów władzy publicznej; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie tj. art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem niniejszego postępowania; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie tj. art 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stronom niniejszego postępowania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie sąd dokonując w zakreślonych wyżej granicach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej, oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wydanych w toku postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, Sąd nie stwierdził uchybień, które skutkowałoby koniecznością ich usunięcia z obrotu prawnego. Kontrola decyzji dokonywana przez Sąd zdeterminowane zostało określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego przesłankami postępowania o stwierdzenie nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., tj. czy decyzja: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagają się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2011 r. Zarządu [...]. W., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz pięciu szamb szczelnych na działce nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. K. w [...]. Skarżący powołują się na rażące naruszenie prawa, którego w jej ocenie dopuścił się organ, ponieważ teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, a zatem nie został spełniony warunek, o którym mowa art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Sąd podkreśla, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to pojęcie, które nie budzi dziś rozbieżności interpretacyjnych w związku z bogatym dorobkiem judykatury i piśmiennictwa. Jest ono odczytywane jednolicie jako oczywista niezgodność w przypadku zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią zacytowanego przepisu jako podstawy prawnej. Przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa to też powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania na gruncie wymagań praworządności. Zakłada się, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki - oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. przykładowo wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 Lex 165717, z 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1672/10 czy też WSA w Opolu z 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 603/14, wszystkie CBOSA). Dokonując wyjaśnienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" za zasadne uznać należy rozróżnienie wad decyzji powodujących jej wzruszalność i wad, które powodują – przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki – nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko skłaniające się do czysto kasacyjnej formuły rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy przed wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 630-631). Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. W omawianym postępowaniu organ orzekający (Kolegium) ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (por. wyrok NSA z 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, Lex nr 672887; wyrok NSA z 8 września 2008 r., sygn. akt II GSK 1061/08, Lex nr 596660, oba CBOSA). Ponadto rażące naruszenie prawa to taki stan, w którym przy prawidłowym zastosowaniu danych przepisów nie byłoby możliwym wydanie decyzji o danej treści. Z punktu widzenia opisanych powyżej reguł Sąd uznał, iż przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie przez Kolegium postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2011 r. Zarządu [...]. W. o warunkach zabudowy było prawidłowe i zgodne z przepisami prawa, zaś wydana w jego wyniku decyzja nie jest obarczona wadą uzasadniającą jej uchylenie. W zaskarżonej decyzji Kolegium dokonało skrupulatnej analizy treści spornej decyzji z [...] stycznia 2011 r. pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. przesłanki rażącego naruszenia prawa. Przy tym analizę tę przeprowadzono zarówno na podstawie przepisów prawa materialnego (w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jak i proceduralnego. Z wynikami tej analizy Sąd w pełni się zgadza. Ponadto organ odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych przez skarżących we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśniło dlaczego zarzuty skarżących nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Stanowisko Sądu w tym zakresie pozostaje zbieżne ze stanowiskiem organu. Dokonując oceny czy doszło w przedmiotowej sprawie do rażącego naruszenia prawa przez postanowienia decyzji Wójta Gminy O. Sąd zobligowany był dokonać analizy przede wszystkim pod kątem przepisów prawa materialnego, na podstawie których została wydana. W tym miejscu wskazać należy, iż przy wydawaniu decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy - jak w sprawie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym - organ orzekający zobowiązany jest dochować warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jako służących m.in. utrzymaniu postulowanego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowią zatem zasadnicze elementy ładu przestrzennego, konieczne do spełnienia przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej dla projektowanej inwestycji. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Kolegium, co do dostępu terenu inwestycji - tj. dz. ew. nr [...] do drogi publicznej. Co prawda bezsporne jest, że objęta wnioskiem inwestora dz. ew. nr [...] nie jest położona bezpośrednio przy drodze publicznej jaką jest ul. K., jednakże z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka przylega do dz. ew. nr [...], na której znajduje się droga dojazdowa. W dniu wydawania przez Zarząd [...] W. skarżonej decyzji działka nr [...] była wykorzystywana jako droga dojazdowa do zabudowanej dz. ew. nr [...] i [...]. Tak jest również obecnie. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, na które powołało się w zaskarżonej decyzji Kolegium, także potwierdzają drogowy status działki nr [...]. Kolegium mając na uwadze przepis art. 8 u.d.p. prawidłowo zakwalifikowało działkę nr [...] do dróg wewnętrznych. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu teren inwestycji miał zatem zapewniony dostęp do drogi publicznej, za pośrednictwem znajdującej się na działce nr [...] drogi wewnętrznej. Sąd podkreśla także, że w sprawie spełnione zostały również pozostałe warunki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4, i 5 ustawy. Ponadto zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło do jakiegokolwiek rażącego naruszenia przepisów postępowania. Wskazać również należy, że Sąd kontrolując sprawę, nie dopatrzył się innych przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności wynikających z art. 156 k.p.a. Z tych wszystkich względów skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).