IV SA/Wa 1440/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aleksandra Westra, asesor WSA Michał Sułkowski, Protokolant st. sekr. sąd. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 kwietnia 2024 r. nr DKO-WPUB.401.29.2024.ok w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 4367 (cztery tysiące trzysta sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1440/24 UZASADNIENIE Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 29 kwietnia 2024 r., nr DKO-WPUB.401.29.2024.ok po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. z siedzibą w K., utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 17 listopada 2021 r., nr DKO/N115/2021/KT wymierzającą administracyjną karę pieniężną w wysokości 25 000 zł za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach, w miejscu prowadzenia działalności tj. ul. W. w S. Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej. W okresie od 24 marca 2021 r. do 31 maja 2021 r. Śląski WIOŚ przeprowadził kontrolę, w związku z wnioskiem Marszałka Województwa Ś. w sprawie przeprowadzenia kontroli obiektu w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska, w miejscu działalności prowadzonej przez Stronę na działce przy ul. W. w S. . Podczas kontroli Śląski WIOŚ ustalił, że Strona prowadzi działalność polegającą na zbieraniu odpadów zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta S., znak: RS.6233.0018.2016 z 7 czerwca 2016 r., udzielającą jej zezwolenia na zbieranie 511 rodzajów odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. W oparciu o przekazane przez Stronę karty ewidencji odpadów niebezpiecznych za rok 2020 Śląski WIOŚ ustalił, iż przyjęła ona do zbierania oraz magazynowania na terenie wskazanym w zezwoleniu na zbieranie odpadów 1 162,063 Mg odpadów niebezpiecznych o kodach 08 01 11*, 15 01 10‘, 15 02 02*, 16 01 07*, 16 02 13*, 16 06 01*. W trakcie kontroli Śląski WIOŚ ustalił na podstawie kart przekazania odpadów, że Strona przyjęła do zbierania odpady o kodach: 08 01 11* (odpady farb i lakierów zawierających rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne) w ilości 4,9 Mg, 16 03 04 (nieorganiczne odpady inne niż wymienione w 16 03 03, 16 03 80) w ilości 6,91 Mg, 19 08 13* (szlamy zawierające substancje niebezpieczne z innego niż biologiczne oczyszczania ścieków przemysłowych) w ilości 9,246 Mg, 19 12 12 (Inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11) w ilości 90 Mg. Wskazane wyżej rodzaje odpadów nie były objęte posiadanym przez Spółkę zezwoleniem na zbieranie odpadów. Powyższe informacje zostały zawarte w protokole kontroli nr WIOS-KATOW 158/2021, podpisanym przez Stronę 31 maja 2021 r., bez wnoszenia uwag oraz zastrzeżeń do informacji w nim zawartym. Pismem z 30 czerwca 2021 r. organ I instancji zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w celu nałożenia na nią administracyjnej kary pieniężnej za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Jednocześnie zawiadamiając o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona pismem z 9 lipca 2021 r., ustosunkowała się do zebranego materiału dowodowego, wnosząc o umorzenie postępowania. Strona wskazała, iż nie przyjmowała do zbierania odpadów o kodach 08 01 11*, 16 03 04, 19 08 13*, 19 12 12. Podała, że widnieje na kartach przekazania odpadów w wyniku błędu pośrednika organizującego transport odpadów tj. M. Sp. z o.o. Dopiero na skutek kontroli organu I instancji zorientowała się o istnieniu błędu. Wyżej wymienione odpady nigdy nie zostały przez nią przyjęte, a ich przekazanie nastąpiło bezpośrednio pomiędzy innymi podmiotami m.in. Z. Sp. z o.o., a E. Sp. z o.o., Z. Sp. z o.o. oraz W. Sp. z o.o. – M. Sp. z o.o., a Strona w tych zdarzeniach nie brała udziału. Do pisma dołączyła dokumenty i oświadczenia w których wskazano, kto był podmiotem przekazującym, transportującym i przyjmującym odpady oraz dokumenty potwierdzające anulowanie błędnych kart przekazania odpadów. W związku z powyższym wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość. Śląski WIOŚ pismami z 27 lipca 2021 r. i 16 września 2021 r. wezwał Stronę do przedłożenia oryginałów dokumentów, które stanowiły załączniki do pisma. Strona dostarczyła oryginały wymaganych załączników. Śląski WIOŚ pismem z 18 października 2021 r. zawiadomił Stronę o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Następnie Śląski WIOŚ decyzją z 17 listopada 2021 r., wymierzył Stronie administracyjna karę pieniężną w wysokości 25 000 zł za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Strona odwołała się od ww. decyzji. Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem z 29 marca 2024 r. zawiadomił Stronę o zakończeniu zbierania materiałów dowodowych oraz poinformował, że w terminie 3 dni od daty otrzymania zawiadomienia ma ona prawo do zapoznania się z materiałami dotyczącymi sprawy oraz do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydał decyzji uznał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy stanowi dostateczną podstawę do stwierdzenia, iż Strona zbierała odpady o kodach: 08 01 11*, 16 03 04, 19 08 13*, 19 12 12 bez wymaganego zezwolenia. Potwierdzenie powyższego stanowi przede wszystkim protokół kontroli Śląskiego WIOŚ nr WIOS-KATOW 158/2021 oraz jego załączniki. Organ podkreślił, że protokół kontroli sporządzony przez pracownika organu administracji, w tym przypadku pracowników Inspekcji Ochrony Środowiska, jest dokumentem urzędowym przedstawiającym stan faktyczny zastany w trakcie kontroli i stanowi dowód stwierdzonych w nim naruszeń, zgodnie z art. 76 § 1 kpa. Dowód z protokołu kontroli ma znaczenie szczególne, zostaje w nim bowiem utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. W związku z powyższym w ocenie GIOŚ organ I instancji stwierdzając, że Strona prowadziła zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia był zobligowany z mocy prawa do wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Następnie organ przytoczył treść art. 41 ust. 1 Zgodnie z art. 41 ust. 1, art. 194 ust. 7, art. 196 i art. 199 ustawy o odpadach. Organ wyjaśnił, że prowadzenie działalności związanej ze zbieraniem odpadów wiąże się z obowiązkiem uzyskania zezwolenia wydanego w drodze decyzji przez właściwy organ ochrony środowiska, na podstawie art. 41 ustawy o odpadach. Strona nie posiadała odpowiedniego zezwolenia w tym zakresie, niemniej jednak nadał dokonała niedozwolonego czynu. Na dzień stwierdzenia przedmiotowych naruszeń oraz wydania decyzji organu I instancji, administracyjna kara pieniężna za zbieranie odpadami bez wymaganego zezwolenia, zgodnie z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach wynosiła nie mniej niż 1000 zł i nie mogła przekroczyć 1 000 000 zł. Śląski WIOŚ, korzystając z obowiązującego brzmienia ustawy o odpadach, wymierzył Stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 25 000 zł. Organ podkreślił, że kara za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia jest obligatoryjna i przepisy ustawy o odpadach nie przewidują odstępstw od jej nałożenia. Organ odwoławczy doszedł do wniosku, iż ustalona przez organ I instancji wysokość kary, jest adekwatna do wagi stwierdzonych naruszeń. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stanowisko dotyczące podstaw do utrzymania wysokości kary, wynika z następujących danych i czynników określonych w art. 194 ust. 7 oraz art. 199 ustawy o odpadach: 1) okoliczności oraz rodzaj naruszenia Podczas kontroli przeprowadzonej przez Śląskiego WIOŚ stwierdzono, że Strona przyjęła do zbierania odpady o kodach: 08 01 11*, 16 03 04, 19 08 13*, 19 12 12 bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach, w miejscu prowadzenia działalności. 2) okres trwania naruszenia Naruszenie polegające na zbieraniu odpadów o kodach: 08 01 11*, 16 03 04, 19 08 13*, 19 12 12 bez wymaganego zezwolenia miało miejsce w 2020 r. Za dzień stwierdzenia naruszenia organ I instancji uznał dzień 24 marca 2021 r. Odpady o kodzie 19 08 03* były zbierane od 28 kwietnia 2020 r. do 8 maja 2020 r. czyli przez okres 10 dni. Natomiast odpady o kodzie 19 12 12 były zbierane w okresie od 1 grudnia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. 3) ilość i właściwości odpadów oraz rozmiary prowadzonej działalności Z kart ewidencji odpadów niebezpiecznych za rok 2020 wynika, że Strona przyjęła do zbierania oraz magazynowania na terenie wskazanym w zezwoleniu na zbieranie odpadów 1 162,063 Mg odpadów niebezpiecznych o kodach 08 01 11*, 15 01 10*, 15 02 02*, 16 01 07*, 16 02 13*, 16 06 01*. W tym samym roku Strona przyjęła 96,91 Mg odpadów innych niż niebezpieczne co świadczy o znacznym rozmiarze prowadzonej działalności. Strona zebrała bez posiadanego zezwolenia 96,91 Mg odpadów innych niż niebezpieczne oraz 14,146 Mg odpadów niebezpiecznych. Zbierane przez Stronę odpady niebezpieczne wykazują właściwości drażniące i ekotoksyczne. 4) wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowiska, skutki naruszeń i wielkość zagrożenia W toku kontroli nie zostały stwierdzone szkody w środowisku, jednakże uzyskanie wymaganego prawem zezwolenia na zbieranie odpadów ma na celu ograniczenie potencjalnego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska w związku z prowadzoną działalnością. Nieposiadanie zezwolenia na zbieranie odpadów powoduje brak możliwości dostatecznego kontrolowania podmiotów zajmujących się gospodarowaniem odpadami. Ustawowa konieczność posiadania zezwolenia ma za zadanie eliminację nielegalnie prowadzonych działalności. Strona jako profesjonalny podmiot powinna posiadać wiedzę oraz świadomość obowiązku działania w zgodzie z podstawowymi zasadami prawa ochrony środowiska. Odpady niebezpieczne mogą działać drażniąco na skórę i powodować uszkodzenie oczu, a niewłaściwie magazynowane mogą powodować zagrożenie dla środowiska w postaci zanieczyszczenia gleby. Z uwagi na powyższe, zdaniem GIOŚ, wymierzona zaskarżoną decyzją administracyjna kara pieniężna w wysokości 25 000 zł jest adekwatna do skali stwierdzonego naruszenia. Strona przyjęła odpady do zbierania bez wymaganego zezwolenia co stanowi naruszenie przepisów ustawy o odpadach i jest oceniane negatywnie. Dopuszczając się gospodarowania odpadami bez wymaganego zezwolenia, Strona powinna była liczyć się z konsekwencjami takiego czynu. Wobec faktu, że sankcja wymieniona w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach jest obligatoryjna, organ odwoławczy w konsekwencji przedstawionych powyżej uwarunkowań faktycznych i prawnych nie stwierdził podstaw do uwzględnienia argumentacji z odwołania Strony i odstąpienia od administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej zaskarżoną decyzją. To na Stronie spoczywa obowiązek dopilnowania, aby ewidencja odpadów była prowadzona zgodnie ze stanem faktycznym. W przypadku zaistnienia błędu popełnionego przez pośrednika transportującego odpady, powinien być on niezwłocznie skorygowany. Organ zaznaczył, że oświadczenie Strony, odnoszące się do kart przekazania odpadów, mogłoby zostać uznane za faktyczne w przypadku zatwierdzenia i podpisania go przez wszystkie strony, wskazane w danym oświadczeniu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki umożliwiające odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie GIOŚ waga naruszenia nie jest znikoma, gdyż Strona, jako profesjonalny podmiot powinna mieć świadomość ciążących na niej obowiązków. Organ uznał, że sytuacja, w której podmiot przyjmuje do zbierania odpady bez wymaganego zezwolenia, zwłaszcza jeżeli są to odpady niebezpieczne, nie może zostać uznana za znikome naruszenie prawa. Organ podkreślił, że nie miały miejsca przesłanki określone w art. 189f §1 pkt 2 kpa, tj. Strona nie została uprzednio ukarana za to samo naruszenie administracyjną karą pieniężną przez inny organ, ani też nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za wymienione w tym przepisie przestępstwa, co spełniałoby cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W ocenie organu odwoławczego nie znajdują zastosowania również przepisy art. 189f § 2 i § 3 kpa umożliwiające fakultatywne odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Instytucja ta jest wyjątkiem od ogólnej zasady, iż każde naruszenie musi być ukarane zgodnie z zasadą legalizmu i tylko wyjątkowe okoliczności mogą spowodować, iż organ działając na podstawie uznania administracyjnego będzie mógł skorzystać z uprawnienia przyznanego mu na podstawie ww. artykułu. Celem bezpośrednim sankcji określonej w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach jest zapewnienie, że Strona będzie przestrzegała warunków odnośnie zbierania odpadów zawartych w ustawie o odpadach. W ocenie GIOŚ zmniejszenie lub odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu nie pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, albowiem w przypadku naruszenia wskazanego w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach nałożenie administracyjnej kary pieniężnej ma na celu spełnienie funkcji przede wszystkim represyjnej i prewencyjnej, a dodatkowo także motywującej tak, aby wyeliminować zachowania, które naruszają przepisy prawa oraz skłaniać do zapobiegania powtórnemu naruszeniu określonych obowiązków w przyszłości. W ocenie organu odwoławczego postępowanie przed GIOŚ zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kpa. W przedmiotowej sprawie organ wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa i zgromadził w aktach sprawy dowody, które były konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. GIOŚ dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy i analizy całokształtu materiału dowodowego. Spółka wniosła skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach i art. 7, 77§ 1 i 80 k.p.a., poprzez brak umorzenia postępowania i wymierzenie kary w sytuacji, gdy do naruszenia zezwolenia na zbieranie odpadów nie doszło. Prawidłowa ocena zebranego materiału dowodowego, w szczególności oświadczeń o anulowaniu KPO, wskazuje, iż nie doszło do zbierania odpadów przez Spółkę PPR. Jedyne uchybienie, które można zarzucić Spółce, to prowadzenie ewidencji niezgodnie ze stanem rzeczywistym (bezpodstawnie wystawiono KPO na tą Spółkę, mimo iż nie przekazano jej odpadów do zbierania); z ostrożności procesowej: 2. naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 oraz art. 189f § 2 i 3 k.p.a., poprzez brak odstąpienia od ukarania, pomimo iż wystąpiły ustawowe przesłanki do zastosowania przepisów obligujących lub pozwalających na odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Dodatkowo organ błędnie zinterpretował pojęcie "znikomości" naruszenia prawa oraz niedostatecznie rozważył przesłanki fakultatywnego odstąpienia od ukarania. ewentualnie: 3. naruszenie art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach w związku z art. 199 ustawy o . odpadach, poprzez wymierzenie kary w wysokości nieadekwatnej do ilości i właściwości odpadów zbieranych niezgodnie z zezwoleniem, okoliczności naruszenia zezwolenia oraz jego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko (wysokość kary niewspółmierna do naruszenia i jego skutków, przy założeniu, że do naruszenia doszło). Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 17 listopada 2021 r., a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że sam fakt, że określone twierdzenia o naruszeniach zamieszczono w protokole kontroli nie stanowi wystarczającego dowodu naruszenia. Dawałoby to organom kontroli niczym nieograniczoną swobodę wysuwania twierdzeń o naruszeniach. Protokół kontroli, mimo że sporządzony przez urzędników reprezentujących Organ, nie jest niepodważalny. Jak każdy inny dowód w sprawie podlega weryfikacji i ocenie, a stwierdzenia w nim zawarte nie mają waloru ostatecznego. Strona kontrolowana na każdym etapie sprawy, tj. nie tylko podczas kontroli, ale również w toku postępowania w sprawie wymierzenia kary administracyjnej, ma prawo kwestionować prawidłowość nie tylko ustaleń faktycznych dokonanych przez Organ i opisanych w protokole kontroli, ale także wniosków, twierdzeń i interpretacji dokonanych przez Organ w oparciu o taki protokół. Spółka nie zgadza się z ustaleniami protokołu kontroli z przyczyn wskazanych w odwołaniu i skardze. Spółka nie przyjmowała odpadów: 08 01 11* (w ilości 4,9 Mg), 16 03 04 (w ilości 6,91 Mg), 19 08 13* (w ilości 9,246 Mg), 19 12 12 (w ilości 90 Mg) do zbierania. Wskazanie Spółki na KPO dotyczących tych odpadów (jako przejmującej odpad) było wynikiem błędu pośrednika organizującego transport odpadów – M. Sp. z o. o., z którym to podmiotem Spółka współpracowała. Dopiero na skutek kontroli WIOŚ okazało się, że ewidencja odpadowa zawiera błędy, ponieważ odpady te nigdy "fizycznie" nie zostały przyjęte do zbierania przez PPR, a ich przekazanie następowało bezpośrednio pomiędzy innymi stronami - bez udziału Spółki. Po zweryfikowaniu błędów poszczególne KPO zostały anulowane.. Co warte podkreślenia, odpady zostały przejęte przez podmioty mające stosowne uprawnienia do gospodarowania powyższymi rodzajami odpadów. Tym samym nie doszło do nieprawidłowego (nielegalnego) zagospodarowania odpadów (w związku z błędną ewidencją przedmiotowych odpadów nie wystąpiły żadne negatywne skutki dla środowiska).  Zdarzenia dotyczące błędnej ewidencji odpadów miały charakter incydentalny w 2020 r., o czym świadczy ilość odpadów błędnie zaewidencjonowana w stosunku do globalnej ilości odpadów przyjętych faktycznie przez Spółkę do zbierania w 2020 r. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia pośrednika wskazujące na to, że błędnie wystawił on KPO na Spółkę PPR. Fakt, iż takich oświadczeń nie złożyły wszystkie podmioty uczestniczące w tych transakcjach nie ma decydującego znaczenia. Organy zbagatelizowały znaczenie tych oświadczeń, nie zbadały ich wiarygodności, nie podjęły w tym kierunku żadnych czynności dowodowych, mimo iż to organ prowadzący sprawę ma obowiązek zebrania pełnego materiału, dowodowego, ma dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej, te czynności podejmuje się z urzędu. Tym samym organy nie tylko nie zebrały całości materiału dowodowego dotyczącego okoliczności istotnych dla sprawy, ale również błędnie i wybiórczo go oceniły. Postępowanie Spółki co najwyżej można potraktować jako wykroczenie, o jakim mowa w art. 180 ust. 1 ustawy o odpadach (według stanu prawnego z dnia naruszenia), tj. prowadzenie ewidencji niezgodnie ze stanem rzeczywistym, co zagrożone jest karą grzywny (należy wziąć pod uwagę przepis przejściowy art. 9 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. poz: 1648). GIOŚ w swojej decyzji w ogóle nie ustosunkował się do tego zarzutu. W związku z faktem, iż Spółka nie zbierała odpadów bez zezwolenia, nie było podstaw do wymierzenia jej administracyjnej kary pieniężnej, o jakiej mowa w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach. GIOŚ nie rozpatrzył w sposób wystarczający przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary. Teoretycznie decyzja jest obszerna, ale zawartych jest tam szereg jedynie ogólnych stwierdzeń i wywodów. Określenie "znikomość naruszenia" jest pojęciem nieostrym i wymagającym wykładni, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy i naruszenia. GIOŚ na stronie 9 decyzji wskazuje, że "waga naruszenia nie jest znikoma, bowiem Strona, jako profesjonalny podmiot powinna mieć świadomość ciążących na niej obowiązków". Nie można się zgodzić z takim uzasadnieniem. Gdyby uznać takie twierdzenie za prawidłowe, tak naprawdę żadne naruszenie prawa, którego dopuszcza się profesjonalny podmiot nie mogłoby zostać uznane za znikome, tym samym możliwość odstąpienia od wymierzenia kary przewidziana w k.p.a, byłaby zupełnie iluzoryczna (w stosunku do przedsiębiorców byłyby to przepisy puste). Wprowadzona przez ustawodawcę możliwość odstępowania od ukarania musi mieć wymiar realny, a nie jedynie iluzoryczny, co podkreślane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wywołanie przez naruszenie negatywnych skutków dla ludzi lub środowiska nie jest warunkiem koniecznym dla zastosowania sankcji administracyjnej, jednakże wystąpienie bądź nie wystąpienie, tych skutków ma istotne (żeby nie powiedzieć decydujące) znaczenie w kontekście odstąpienia od wymierzenia kary (przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu), jak również w odniesieniu do jej miarkowania/ustalania jej wysokości. Ilość odpadów niewłaściwie zaewidencjonowanych nie była duża. Naruszenie miało charakter incydentalny i wynikało z błędów popełnionych przez pośrednika, nie wynikało ze świadomej decyzji Spółki o przyjęciu tych odpadów na teren zakładu. Powołane przez Spółkę okoliczności, w tym brak celowości i umyślności w działaniu, mają znaczenie z punktu widzenia oceny wagi naruszenia. Powyższe okoliczności o charakterze przedmiotowym i podmiotowym prowadzą do stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia, o jakiej mowa w art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. Naruszenie wymogów ustawy o odpadach nie wywołało żadnych ujemnych konsekwencji, a odpady trafiły do uprawnionych podmiotów. Skutki naruszenia, na jakie powołuje się GIOŚ w decyzji, mają charakter czysto hipotetyczny. W rzeczywistości żadne negatywne skutki ani dla ludzi ani dla środowiska nie nastąpiły, nie ma żadnego dowodu wskazującego na powstanie takich skutków. Skutkiem naruszenia może być jego wpływ na bezpieczeństwo ludzi i/lub środowiska. Takiego wpływu w analizowanej sprawie nie odnotowano, co potwierdził GIOŚ w zaskarżonej decyzji. Ocena tego zagadnienia dokonana przez GIOŚ jest wysoce powierzchowna, czyni iluzorycznymi przewidziane w k.p.a. zasady odstępowania od nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, a przecież nie taki był cel tych przepisów, które miały złagodzić dotychczasowe zasady wymierzania kar, niejako oderwane od zaistniałych okoliczności oraz winy sprawcy. Fakt iż ukarana została spółka będąca podmiotem profesjonalnym nie oznacza, że nie można zastosować do niej przepisów dotyczących odstępowania od wymierzenia kary. Nawet jeśli by uznać, że waga naruszenia nie była znikoma, organ miał możliwość odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a. W tym zakresie konieczne jest stwierdzenie, że odstąpienie od wymierzenia kary i poprzestanie na pouczeniu spełni cele kary. Spółka ma pełną świadomość, że nie może działać bez zezwolenia i że działanie takie może rodzić poważne konsekwencje finansowe. Już sam fakt prowadzenia wobec niej postępowania jest dla niej wystarczającą "sankcją" i z pewnością przyczyni się do większej dbałości o prowadzone sprawy. W przypadku uznania, że nie zaktualizowały się przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary, brak ujemnych skutków naruszenia z pewnością powinien być wzięty pod uwagę przy ustalaniu wymiaru kary pieniężnej. W ocenie Spółki kwestia ta również została przez GIOŚ zbagatelizowana. W ocenie strony, mając na uwadze okoliczności sprawy (w szczególności brak ujemnych skutków) oraz działania Spółki w celu wyjaśnienia pomyłki, która zaszła, kara została wymierzona w nieadekwatnej wysokości. Brak skutków naruszenia powinien być więc wzięty pod uwagę przez GIOŚ w szerszym zakresie - nie tylko przy ocenie społecznej szkodliwości czynu, ale przede wszystkim przy wymiarze kary. Naruszenie było nieumyślne, wynikało z niedbalstwa pośrednika w obrocie odpadami. Spółka nie prowadzi szeroko zakrojonej działalności, wbrew temu na co wskazuje GIOŚ. Kwestionowana ilość odpadów jest nieduża. Co również ważne. Spółka aktualnie nie prowadzi już działalności w zakresie gospodarowania odpadami, z uwagi na wygaszenie zezwolenia na zbieranie odpadów (w zał. decyzja ws. wygaszenia). To powinno wpłynąć nie tylko na ocenę fakultatywnych podstaw do odstąpienia od ukarania (czy cele kary zostały osiągnięte), ale także na jej wymiar. Spółka stoi na stanowisku, iż kara w najniższej ustawowej wysokości byłaby w tym przypadku adekwatna (zważywszy na niewielką ilość uchybień, krótki czas ich trwania, usunięcie naruszeń, brak ujemnych skutków naruszeń oraz małe rozmiary działalności Spółki). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 29 kwietnia 2024 r. narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Decyzja nakładająca na spółkę administracyjną karę pieniężną została wydana na podstawie art. 194 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587), zwanej dalej ustawą. Stosownie do treści art. 194 ust. 4 ustawy administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Organ odwoławczy uznał, że spółka dopuściła się naruszenia prawa polegającego na zbieraniu odpadów o kodach 08 01 11*, 16 03 04, 19 08 13* oraz 19 12 12 w miejscu prowadzenia działalności, bez zezwolenia wymaganego w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Ustalenia w zakresie dokonanego naruszenia organ odwoławczy dokonał na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w okresie od 24 marca 2021 r. do 31 maja 2021 r. przez Śląski WIOŚ, które zostały zawarte w protokole kontroli nr WIOS-KATOW 158/2021. W ocenie Sądu powyższe ustalenie organu należało jednak uznać za przedwczesne. Zdaniem sądu organ rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym nie przeprowadził rzetelnie postępowania wyjaśniającego (art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i nie uzasadnił wydanej decyzji w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Organ przystępując do rozpatrzenia środka zaskarżenia (odwołania) dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego i rozpatrzonego przez organ pierwszej instancji oraz zbadania ustaleń poczynionych przez ten organ, a nadto rozpoznaje i rozstrzyga sprawę z uwzględnieniem i odniesieniem się do argumentacji strony zawartej w odwołaniu. W przypadku, gdy materiał dowodowy został w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji zebrany w sposób wyczerpujący, organ odwoławczy ma obowiązek dokonać ponownej jego oceny i wydać orzeczenie co do istoty sprawy, zaś w przypadku stwierdzenia braków w materiale, uprawnieniem organu odwoławczego jest uzupełnienie postępowania dowodowego w ramach art. 136 K.p.a. Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych organ odwoławczy powinien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji, zawierającym jednoznaczne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o jej treści, tak aby przekonać stronę do swojej racji. Organ musi więc zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego, uzasadnić je jasno i należycie, a nadto w sposób wyczerpujący odnieść się do treści podnoszonych w środku zaskarżenia. Organ odwoławczy nie dokonał w postępowaniu odwoławczym wyczerpującej oceny materiału zgromadzonego w sprawie i wszechstronnego rozpoznania sprawy, co doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego w stopniu niedostatecznym do rozstrzygnięcia sprawy. Za najistotniejszy dowód w sprawie, przesądzający o zasadności stanowiska organu I instancji, organ odwoławczy uznał ww. protokół z kontroli przeprowadzonej w miejscu prowadzenia przez spółkę działalności. Nie ma wątpliwości, że protokół kontroli stanowi dokument urzędowy przedstawiający stan faktyczny zastany w miejscu kontroli i dowód stwierdzonych tam ewentualnie naruszeń. Należy zauważyć, że istotnie zgodnie z treścią art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Według § 2 przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4. Co ważne jednak, zgodnie z art. 76 § 3 przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Organ nie dostrzegł więc, że domniemanie o prawdziwości informacji wynikających z dokumentu urzędowego może zostać podważone. Dla oceny rzetelności przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego znaczenie ma to, że choć taką wagę organ odwoławczy przypisał dowodowi w postaci protokołu kontroli, dowodu tego nie ma w aktach sprawy przekazanych przez organ I instancji wraz z odwołaniem. To sugeruje zaś, że organ odwoławczy zapoznał się jedynie z opisem wynikającym z protokołu kontroli przytoczonym w decyzji wydanej przez organ I instancji. Spółka nie kwestionuje, że kontrola, której wyniki opisane są w przedmiotowym protokole miała miejsce, ani też, że protokół został przez skarżącą podpisany. Już w toku postępowania przed organem I instancji, ale też w odwołaniu podnosiła, że dowód ten nie opisuje rzeczywistego naruszenia, ponieważ spółka nie zbierała odpadów bez zezwolenia, a jedynie doszło do nieprawidłowego prowadzenia ewidencji odpadów. Spółka oświadczyła, że kwestionowane odpady nie zostały przez nią przyjęte, dostarczyła dowody w postaci oświadczeń innych uczestników gospodarowania tymi odpadami (podmiotów, które miały przekazywać te odpady do innych podmiotów, a także podmiotów transportujących odpady), potwierdzających twierdzenie spółki. Organ odwoławczy wskazał, że na stronie spoczywa obowiązek dopilnowania, aby ewidencja odpadów była prowadzona zgodnie ze stanem faktycznym. Inaczej jednak niż organ I instancji nie wykluczył wartości dowodowej przedstawionych przez stronę dowodów, jednak uznał, że mogłyby być uznane za faktyczne, w przypadku zatwierdzenia i podpisania oświadczeń przez wszystkie strony wskazane w oświadczeniach. Stanowisko takie wskazuje na niedopełnienie obowiązków organu wyjaśniającego sprawę w ustaleniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Jeśli organ dysponuje wiedzą o ewentualnych dowodach, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, ma obowiązek podjąć czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego. Dowody przedstawione przez spółkę, mogły prowadzić do wyjaśnienia okoliczności tej sprawy, a zatem czy doszło do naruszenia prawa polegającego na zbieraniu odpadów bez zezwolenia przez skarżącą spółkę, czy też do naruszenia zasad prowadzenia ewidencji odpadów przez nią i ewentualnie inne podmioty, które gospodarowały tymi odpadami. Organ odwoławczy nie wykluczając ewentualnej przydatności tych dowodów, w sytuacji ich niekompletności miał obowiązek wezwać spółkę do złożenia dodatkowych dowodów, wskazując co jest potrzebne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, powinien wyjaśnić w jaki sposób doszło do ewentualnego wystawiania nieprawidłowych dokumentów (kart przekazania odpadów) żądając wyjaśnień od spółki, czy też przeprowadzając dowód z przesłuchania świadków, powinien ustalić kto w imieniu tych innych podmiotów podpisał przedstawione przez spółkę oświadczenia, ustalić kto podpisywał wystawiane karty przekazania odpadów (zgłoszone do rejestru BDO mimo braku obowiązku w 2020 r. ) za podmioty w nich wymienione, rozważyć ewentualnie zasadność przesłuchania świadków. Organ odwoławczy takich działań nie podjął choć dla ustalenia jakiego rodzaju naruszenia dopuściła się spółka miało to istotne znaczenie. W sytuacji gdy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób dostateczny nie jest zasadna ocena przez sąd prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Na marginesie tylko sąd wskazuje, że organ odwoławczy nie może uzasadniać braku znikomości naruszenia prawa w ten sposób, że profesjonalny podmiot powinien mieć świadomość ciążących na nim obowiązków, co wyklucza znikomą wagę naruszenia. Takie stanowisko wykluczałoby z góry możliwość odstąpienia od wymierzenia kary, choć ustawodawcza wprowadził taką instytucję, możliwą do zastosowania właśnie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Tak więc naruszenie prawa przez profesjonalny podmiot nie powoduje w każdym przypadku, że waga naruszenia nie jest znikoma. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.