IV SA/Wa 1441/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi F. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie Pismem z dnia 22 kwietnia 2009 roku F. C. wystąpił do Starosty Powiatu [...] o stwierdzenie, że Akt Własności Ziemi z dnia [...] grudnia 1975 roku, Nr [...] wydany przez Naczelnika Gminy S. jest niezgodny z prawem w części dotyczącej działki o nr ew. [...] oraz, że wyniknęła z niego szkoda. Postanowieniem z dnia [...]mają 2009 roku, Nr [...] Starosta [...] przekazał wniosek do rozpoznania Wójtowi Gminy S. W uzasadnieniu postanowienia Starosta stwierdził, że właściwym do rozpoznania sprawy jest Wójt Gminy S. Starosta powołał się na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie zawarty w wyroku z dnia 29 marca 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2403/05, w którym to wyroku Sąd stwierdził, że właściwym do orzekania w sprawie sprostowania aktu własności ziemi wydanego na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) jest organ gminy. Od powyższego postanowienia zażalenie złożył F. C. podnosząc zarzut, iż wnosił on o stwierdzenie niezgodności z prawem Aktu Własności Ziemi, a nie o jego sprostowanie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 roku i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zastosowanie przez Starostę trybu postępowania określonego w art. 65 § 1 k.p.a. było niewłaściwe. Przepis ten reguluje wprawdzie działania organów administracji, jednakże przy założeniu, iż podanie dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzyganej na podstawie przepisów postępowania administracyjnego. Tymczasem, zdaniem Kolegium, w ogóle nie ma podstaw prawnych do rozpoznawania podania wnoszącego zażalenie o stwierdzenie nieważności Aktu Własności Ziemi. Zgodnie bowiem z treścią art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji wydanych na podstawie Sygn. akt IV SA/Wa 1441/09 przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, a prowadzone postępowania podlegają umorzeniu w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył F. C. podnosząc zarzut, iż nie wnosił o stwierdzenie nieważności Aktu Własności Ziemi tylko wniosek o stwierdzenie przez Starostę, że Akt ten jest niezgodny z prawem oraz, że wyniknęła z niego szkoda. Skarżący stwierdził również, że zażalenie dotyczyło przekazania sprawy do rozpatrzenia Wójtowi Gminy S. zaś rozstrzygnięcie Kolegium nie ma żadnego związku z jego zażaleniem. Zdaniem skarżącego, zażalenie nie zostało rozpoznane zgodnie z jego treścią. Nadto skarżący wniósł, by Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 417 § k.c. stwierdził, iż kwestionowany przez niego Akt Własności Ziemi jest niezgodny z prawem w części dotyczącej działki o nr [...] oraz, że wystąpiła w związku z tym szkoda. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 6 k.p.a. Organ administracji publicznej rozpoznając sprawę nie może samowolnie zmieniać przedmiotu rozpoznania. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zobowiązane do rozpoznania zażalenia F. C. na postanowienie Starosty [...] o przekazaniu jego wniosku do rozpoznania. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy okazji rozpoznawania zażalenia na to postanowienie, rozpoznało sprawę główną umarzając całe postępowanie administracyjne do czego nie było uprawnione. Kolegium było uprawnione jedynie do rozstrzygania co do zasadności przekazania podania F. C. do rozpoznania innemu organowi. Kolegium mogło utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie, zmienić zaskarżone postanowienie, uchylić je i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania lub uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie wpadkowe jakim było postępowanie w sprawie przekazania podania do rozpoznania innemu organowi. Sygn. akt IV SA/Wa 1441/09 Zgodnie z treścią art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 roku Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Nie oznacza to jednak, że wniosek o stwierdzenie nieważności, wniosek o wznowienie postępowania lub wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej jaką jest Akt Własności Ziemi nie może być rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i organ administracji nie jest zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w sprawie takiego wniosku. Organ administracji do którego wpływa taki wniosek ma obowiązek wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub o odmowie wznowienia postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz postępowanie wnowieniowe nie wszczynają się bowiem automatycznie na skutek złożenia wniosku. Organ administracji bada wstępnie czy istnieją przesłanki do wszczęcia tych postępowań i jeśli stwierdzi, że nie istnieją podstawy do ich prowadzenia wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. W sprawach dotyczących Aktów Własności Ziemi przeszkodą do wszczęcia postępowania jest brzmienie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Gdyby postępowanie nieważnościowe lub wznowieniowe zostało na skutek błędu wszczęte wówczas organ administracji ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu takiego postępowania. Odnośnie do innych nadzwyczajnych trybów zmiany decyzji (art. 154 k.p.a., art. 155 k.p.a., art. 161 k.p.a.) k.p.a. nie przewiduje instytucji wstępnego badania możliwości wszczęcia postępowania. Postępowanie takie wszczynane są poprzez złożenie wniosku. Jeśli wniosek taki dotyczyłby uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej jaką jest Akt Własności Ziemi, wówczas organ administracji, mając na uwadze treść art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, byłby zobowiązany postępowanie umorzyć. Jak wynika z akt sprawy skarżący złożył do Starosty [...] wniosek o stwierdzenie, że Akt Własności Ziemi jest niezgodny z prawem oraz, że wyniknęła dla niego z tego powodu szkoda. Wobec treści wniosku skarżącego stwierdzić Sygn. akt IV SA/Wa 1441/09 należy, iż w prawie administracyjnym nie istniej instytucja prawna pozwalająca na stwierdzanie przez organ administracji, iż decyzja administracyjna wydana została z naruszeniem prawa. W postępowaniu administracyjnym organ administracji może stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa tylko wówczas, gdy nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.) lub gdy nie jest możliwe uchylenie decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 i § 2 k.p.a.). Aby jednak organ administracji mógł stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa musi w ogóle istnieć możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego lub wznowieniowego. Tymczasem w odniesieniu do Aktów Własności Ziemi możliwość taka nie istnieje z uwagi na treść art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Aby organ administracji mógł stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, bez konieczności wszczęcia postępowania nieważnościowego lub wznowieniowego ustawodawca musiałby wyraźnie przewidzieć w przepisach k.p.a. tego rodzaju możliwość. Instytucja o takim charakterze istnieje np. w kodeksie postępowania cywilnego, gdzie w art. 4241 § 1 przewidziano możliwość wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu. Organ administracji, do którego wpływa wniosek o stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji administracyjnej winien wezwać składającego wniosek o sprecyzowanie, czy żąda on wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie wysyłanie takiego wezwania byłoby jednak niecelowe. F. C. w pismach kierowanych do organu administracji jak również w skardze do Sądu jednoznacznie stwierdził, że nie żąda stwierdzenia nieważności tylko stwierdzenia, że Akt Własności Ziemi wydany został z naruszeniem prawa. Wobec tak jednoznacznego stwierdzenia nie ma wątpliwości co do treści żądania skarżącego. Z całą pewnością skarżący nie żądał sprostowania omyłki w Akcie Własności Ziemi. Nie było więc podstaw do przekazywania wniosku skarżącego do rozpoznania Wójtowi Gminy S. Wobec faktu, iż w prawie administracyjnym nie istnieje instytucja prawna pozwalająca na stwierdzanie przez organ administracji, iż decyzja administracyjna wydana została z naruszeniem prawa, bez konieczności uprzedniego wszczęcia postępowania nieważnościowego lub wznowieniowego, nie ma też przepisów, które regulowałyby kwestię organu administracji właściwego do rozpoznania wniosku Sygn. akt IV SA/Wa 1441/09 zawierającego takie żądanie. Zdaniem Sądu uznać należy, iż postępowanie administracyjne zainicjowane takim wnioskiem powinien zakończyć organ, do którego wniosek taki wpłynął poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Organ administracji, do którego wpływa wniosek o wydanie rozstrzygnięcia, którego nie przewidują przepisy prawa administracyjnego, jak również do rozpoznania tego wniosku nie jest właściwy sąd powszechny, powinien postępowanie zainicjowane tym wnioskiem umorzyć jako bezprzedmiotowe. W wyroku z dnia 12 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 2042/06 (LEX nr 394025) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej". Powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zdaniem Sądu, należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w przedmiotowej sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wziąć pod uwagę przedstawione wyżej poglądy prawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uchylić postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 roku, Nr [...] i umorzyć postępowanie prowadzone przed tym organem. Umorzenie to winno jednak dotyczyć wyłącznie postępowania wpadkowego, którym jest postępowanie w sprawie przekazania wniosku F. C. z dnia [...] kwietnia 2009 roku innemu organowi. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia Kolegium winno wynikać, iż umorzenie dotyczy postępowania wpadkowego, a nie postępowania zainicjowanego wnioskiem F. C. Do wydania rozstrzygnięcia dotyczącego tego wniosku organem właściwym jest Starosta P. Odnośnie wniosku F. C. o stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż kwestionowany przez niego Akt Własności Ziemi jest niezgodny z prawem w części dotyczącej działki o nr [...] oraz, że wystąpiła w związku z tym szkoda stwierdzić należy, iż brak jest podstaw prawnych, by Sąd mógł wydać orzeczenie o żądanej przez skarżącego treści. Sygn. akt IV SA/Wa 1441/09 Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.