IV SA/Wa 1444/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Fundacja C. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej Fundacja C. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] czerwca 2011 r. do Marszałka Województwa [...] wpłynęło zgłoszenie Fundacji C. z siedzibą w W., z dnia [...] czerwca 2011 r. dotyczące zainteresowania udziałem w postępowaniu administracyjnym na prawach strony na podstawie art. 31 § 4 k.p.a. w sprawie dotyczącej udzielenia P. SA. [...] zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych w trybie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. z 2011r. Nr 122 poz.695). Pismo to Marszałek Województwa [...] pozostawił bez odpowiedzi, albowiem postępowanie w ww. sprawie nie zostało jeszcze wszczęte. Następnie, w dniu [...] czerwca 2011 r. do Marszałka Województwa [...] wpłynął wniosek z dnia [...] czerwca 2011 r. Fundacji C. z siedzibą w W., o dopuszczenie organizacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych dla F. Po rozpatrzeniu wniosku Marszałek Województwa [...] wydał w dniu [...] lipca 2011 r. postanowienie (znak: [...]) o odmowie dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek P. w sprawie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu emisjami. W uzasadnieniu postanowienia Marszałek Województwa [...] stwierdził, że wniosek Fundacji wpłynął do organu I instancji po zakończeniu postępowania, którego dotyczył, zatem został rozstrzygnięty odmownie. W zażaleniu z dnia [...] lipca 2011 r. wniesionym do Ministra Środowiska Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości z uwagi na wydanie go z naruszeniem przepisów prawa oraz o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Fundacja zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisu art. 31 § 2 k.p.a. poprzez nieuprawnione niedopuszczenie organizacji społecznej do postępowania administracyjnego na prawach strony. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012r. Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Fundację C. z siedzibą w W., reprezentowaną przez radcę prawnego P.T., na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2011 r. odmawiające Fundacji C. udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania dla P. [...] zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W ocenie Ministra Środowiska powołane w zażaleniu Fundacji zarzuty naruszenia art. 31 § 2 oraz art. 31 § 4 k.p.a. przez organ I instancji są niezasadne. Minister wskazał, że rozpatrzenie wniosku o dopuszczenie do udziału na prawach strony stało się możliwe dopiero w dniu [...] czerwca 2011 r. Oznacza to, że wniosek wpłynął po wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. o udzieleniu zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych, tj. po zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponadto, Minister Środowiska zauważył, że nawet jeśli Fundacja wniosłaby wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed jego zakończeniem, to taki wniosek nie zasługiwał na pozytywne rozpatrzenie. W ocenie Ministra Fundacja nie wykazała we wniosku legitymacji i interesu społecznego w niniejszej sprawie tak, aby stanowiły one podstawę jej udziału w postępowaniu, w związku z czym żądanie Fundacji uznać należało za bezzasadne. Zdaniem Ministra analiza celów - statutowych Fundacji, wskazanych we wniosku jako uzasadniających legitymację do udziału w postępowaniu administracyjnym wskazuje na to, iż Fundacja nie wykazała związku między celami statutowymi, a przedmiotem postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Fundacja C. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Przedmiotowemu postanowieniu Ministra Środowiska zarzuciła: I. Naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj: 1. art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego słusznego interesu obywateli; 2. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania administracji publicznej, które obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa; 3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 31 § 2 oraz § 4 k.p.a. poprzez uznanie, że niepowiadomienie o toczącym się postępowaniu i niedopuszczenie do niego Fundacji było zgodne z tymi przepisami; 2. naruszenie art. 50 ust 1 i 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. w związku z postanowieniami dyrektywy 2003/87/WE w brzmieniu zmienionym przez dyrektywę 2009/29/WE W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty wyjaśniając, iż organ II instancji błędnie przyjął, że zezwolenie wydane na podstawie przepisów art. 50 ustawy z 28 kwietnia 2011 r. nie jest zezwoleniem w zakresie podjęcia czy prowadzenia działalności w zakresie mającym wpływ na środowisko. Zdaniem skarżącej jest to założenie błędne, ponieważ decyzja zezwalająca na emisję gazów cieplarnianych w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu emisjami, warunkuje otrzymanie bezpłatnych uprawnień do emisji C02, co z kolei przełoży się na możliwość emisji C02 bez uiszczenia opłat, z których pochodziłyby środki przeznaczone na działania rekompensujące emisję C02, która niszczy środowisko naturalne. Taki mechanizm znajduje swoje źródło w przepisach dyrektywy 2003/87/WE w brzmieniu zmienionym przez dyrektywę 2009/29/WE, która to dyrektywa została transponowana przez ustawę z dnia 28 kwietnia 2011 r. Dlatego też, zdaniem skarżącej, decyzja zezwalająca na emisję gazów cieplarnianych jest pierwszą, ale też niezbędną decyzją, aby możliwe było, przyznanie bezpłatnych uprawnień i z tego faktu wypływało uprawnienie skarżącej do uczestniczenia w postępowaniu przed organem I instancji. Skarżąca nie zgodziła się również z twierdzeniem organu, iż jej udział w postępowaniu na prawach strony "nie ma związku z celem statutowym Fundacji w postaci propagowania i promowania kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy i ochrony. Wskazała, iż propagowanie i promowanie działań zmierzających do ochrony środowiska ma bardzo szerokie znaczenie. W ich spektrum znajduje się wiele działań, co wynika z etymologii słów "propagować" i "promować", bo przecież "propagowanie" czy "promowanie" nie wyklucza absolutnie własnych działań Fundacji. Fundacja może więc nie tylko prowadzić działalność uświadamiającą na szeroką skalę dotyczącą ochrony środowiska, ale również może podejmować działania zmierzające właśnie do ochrony środowiska, co jest przykładem propagowania czy promowania ochrony środowiska właśnie. Skarżąca nie zgodziła się również z stwierdzeniem Ministra Środowiska, iż uzyskanie zezwolenia jest obowiązkowe i obowiązkiem tym są wszystkie podmioty określone w ustawie o systemie handlu." Dodatkowo w obszernym piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2012r. skarżąca uzupełniła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga Fundacji C. z siedzibą w W., zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż wskazane w skardze. Stosownie do treści art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z żądaniem takim organizacja wystąpić może na każdym etapie postępowania administracyjnego, a więc także na etapie postępowania międzyinstancyjnego. W niniejszej sprawie wniosek o dopuszczenie skarżącej organizacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych dla F. skarżąca Fundacja do Marszałka Województwa [...] złożyła w dniu [...]czerwca 2011 r. Decyzja Marszałka Województwa [...] udzielająca P. [...] zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych w trybie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, wydana została w dniu [...] czerwca 2011 r. Od decyzji tej przysługiwało prawo wniesienia odwołania do Ministra Środowiska. Decyzja ta zatem w dacie złożenia przez skarżącą Fundację wniosku o dopuszczenie organizacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, nie była ostateczna. Tym samym za błędne uznać należy stanowisko organów, iż skoro wniosek wpłynął po wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. o udzieleniu zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych czyli po zakończeniu postępowania przed organem I instancji, brak było podstaw do jego rozpoznania, albowiem decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. była nieostateczna. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż Minister Środowiska z naruszeniem art. 15 k.p.a. z jednej strony stwierdza, że wniosek złożony został po terminie, z drugiej zaś rozpoznaje sprawę merytorycznie stwierdzając, że analiza celów statutowych Fundacji, wskazanych we wniosku jako uzasadniających legitymację do udziału w postępowaniu administracyjnym wskazuje na to, iż Fundacja nie wykazała związku między celami statutowymi, a przedmiotem postępowania. Tym samym organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w tym przede wszystkim zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu I rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż rozpoznanie merytoryczne wniosku dopiero na etapie rozpoznawania zażalenia pozbawiło stronę prawa do rozpoznania jej sprawy w dwóch instancjach. Mając na uwadze powyższe Sąd za przedwczesne uznał ustosunkowanie się do zarzutów skargi, iż cele statutowe Fundacji uzasadniają udział w postępowaniu administracyjnym. Obszerna argumentacja przedstawiona w skardze oraz piśmie procesowym w pierwszej kolejności winna być rozważona przez orzekające w sprawie organy. Dlatego też z uwagi na powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. W tym stanie | rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzeczono jak w sentencji. Ponadto na podstawie art. 152 Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.2 pkt 11 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 02.163.1349 z późn. zm).