IV SA/Wa 1445/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi O. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia drzew i krzewów na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią - oddala skargę - Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2011r., którą, po rozpatrzeniu odwołania O., utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nakazał Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej [...] usunięcie krzewów i drzew znajdujących się na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią w międzywalu rzeki W.: 1. na terenie działki nr [...] - obręb nr [...]: a. 560 m2 krzewów (wierzby kruchejwierzby wiciowejtrzmielina, tarnina, derenia białego, dębu szypułkowego), b. 1 szt. dębu szypułkowego, c. 3 szt. czeremchy zwyczajnej, 2. na terenie działki nr [...] - obręb nr [...], powiat [...]: a. 5843,5 m2 krzewów (topoli białej, klonu jesionolistnego, topoli czarnej, wierzby kruchej, wierzby wiciowej, czeremchy zwyczajnej, śliwy tarniny, derenia białego, dębu szypułkowego, trzmieliny pospolitej, dzikiej róży, głogu jednoszyjkowego, bzu czarnego), b. 403 szt. wierzby kruchej, c. 375 szt. topoli białej, d. 1 szt. wiązu górskiego, e. 6 szt. dębu szypułkowego, f. 2 szt. jabłoni dzikiej, g. 6 szt. głogu jednoszyjkowego, h. 2 szt. wierzby siwej, i. 1 szt. klonu jesionolistnego. Organ I instancji nakazał dokonania powyższej wycinki poza okresem lęgowym ptaków, tj. pomiędzy 16 października a końcem lutego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło O. zarzucając jej: - naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 3, 5, 6, 15, 18 i 20 ustawy o ochronie przyrody w związku z błędną wykładnią art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, - naruszenie przepisów o ochronie gatunkowej dziko występujących zwierząt - w szczególności § 6 pkt 4 i 11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną, - naruszenie art. 10 i 7 kpa, w sposób mający wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia. W odwołaniu O. podniosło, że w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją nie mógł mieć zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ z powyższego przepisu wynika, że odstępstwo od zakazów i ograniczeń obowiązujących na terenach objętych ochroną rezerwatową może zaistnieć tylko w przypadku jednoczesnego prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Tymczasem na terenie, którego dotyczy decyzja, w dacie jej wydania, jak również w trakcie wiosennych i letnich powodzi w 2010 r., nie była prowadzona akcja ratownicza. Towarzystwo podniosło, że zamieszczony w decyzji warunek, iż usunięcie drzew i krzewów ma odbyć się poza okresem lęgowym nie oznacza, że wobec gatunków ptaków regularnie bytujących w rezerwacie nie zostanie naruszony zakaz ich umyślnego płoszenia oraz likwidacji ich siedlisk i ostoi. Ponadto, wskazano, że modernizacja obwałowania [...] nie może stanowić usprawiedliwienia dla całkowitego usunięcia szaty roślinnej. T. wskazało również na brak w aktach sprawy dokumentu świadczącego o posiadaniu, przez wnioskodawcę planowanej wycinki drzew i krzewów, tytułu prawnego do terenu objętego wycinką. Jednocześnie T. podniosło, że w związku z postanowieniem Dyrektora RZGW [...] odmawiającym dopuszczenia O. do udziału w postępowaniu, organizacja nie mogła brać udziału w trakcie całego postępowania, w szczególności w postępowaniu prowadzonym przez organ współdziałający (RDOŚ [...]). Tym samym O. nie mogło zapoznać się z projektem decyzji, oraz inwentaryzacją drzew i krzewów, jak również zgłosić wniosków i oświadczeń. Po rozpatrzeniu odwołania O., Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej swoją decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organu centralnego wskazano, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. stanowił art. 82 ust. 3 pkt 3 i art. 82 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tymi przepisami, w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 marca 2011 r., dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej mógł, w drodze decyzji, nakazać usunięcie drzew lub krzewów na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią. Stosownie zaś do treści art. 85a Prawa wodnego decyzja taka wymaga uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Powyższe przepisy mają także zastosowanie w niniejszym postępowaniu, aczkolwiek z dniem 18 marca 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz.159), która dokonała zasadniczych zmian w Prawie wodnym. Zgodnie z art. 20 ustawy nowelizującej "Do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". Jak wynika z materiału dowodowego postępowanie Dyrektora RZGW [...] zostało wszczęte na wniosek z dnia 27 września 2010 r. [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych [...]. W powyższym wniosku wystąpiono o wydanie decyzji w sprawie nakazu usunięcia drzew i krzewów na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w międzywalu rzeki W. w związku z planowaną realizacją przedsięwzięcia [...]. Do wniosku dołączono m.in. wykaz drzew i krzewów przewidzianych do usunięcia na działce nr [...] - obręb nr [...] i działce nr [...] - obręb nr [...] oraz mapy sytuacyjno-wysokościowe z naniesioną inwestycją oraz inwentaryzacją drzew i krzewów przewidzianych do usunięcia. W dniu [...] października 2010 r, Dyrektor RZGW [...] wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania obejmującego wycinkę drzew i krzewów na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w międzywalu rzeki W. na działkach: nr [...] - obręb nr [...], nr [...], [...], [...] i [...], obręb [...]. W toku postępowania, postanowieniem z dnia [...] listopada 2010r. Organ odmówił dopuszczenia O. do udziału w postępowaniu na prawach strony. Postanowienie to uchylił Prezes KZGW postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. i dopuścił T. do udziału w postępowaniu. Pismem z dnia 19 stycznia 2011 r. pełnomocnik [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych [...] zweryfikował złożony wniosek w zakresie gatunków krzewów przewidzianych do usunięcia na działce nr [...], w związku z błędnym wskazaniem w wykazie kaliny koralowej zamiast bzu czarnego. W wyniku postępowania Dyrektor RZGW [...] wydał w dniu [...] lutego 2011r. decyzję którą orzekł o nakazie usunięcia drzew i krzewów na ww. działkach nr [...] i [...] (odnośnie pozostałych działek wydał odrębne decyzje), po uprzednim jej uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska [...], dokonanym postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2011r., którą, utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] z dnia [...] lutego 2011 r., wskazano, że w toku postępowania ustalono, iż drzewa i krzewy planowane do wycinki rosną przy stopie wału, stanowiąc przeszkodę do przeprowadzenia rozbudowy i modernizacji wału, stwarzając przy tym zagrożenie powodziowe i uniemożliwiając należytą ochronę przeciwpowodziową. W ramach zamierzonego przedsięwzięcia zostaną wykonane roboty mające na celu zmniejszenie filtracji przez korpus i podłoże wału w czasie przejścia fali powodziowej oraz wybudowanie drogi przywałowej dla zapewnienia komunikacji, a tym samym zapewnienia i podwyższenia skuteczności ochrony przeciwpowodziowej. W czasie postępowania szczegółowo analizowana była kwestia szerokości pasa terenu objętego wycinką drzew i krzewów. W tym zakresie ustalono, że do wykonania rozbudowy i modernizacji wału z wykorzystaniem przyjętej w projekcie przedsięwzięcia technologii niezbędne jest dokonanie wycinki dzrew i krzewów z pasa terenu o szerokości 35 m od istniejącej stopy wału. Na podkreślenie przy tym zasługuje, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] - jako organ kompetentny m.in. w sprawach obszarów Natura 2000 i innych form ochrony przyrody na zasadach i w zakresie określonym ustawą o ochronie przyrody, odnosząc się w swoim postanowieniu uzgadniającym do kwestii usunięcia drzew i krzewów na działce nr [...] w m. [...], znajdującej się w odległości ok. 900 m od obszaru Natura 2000 [...], stwierdził, że wykonanie prac nie będzie oddziaływać znacząco negatywnie na ten obszar, przedmioty jego ochrony, jego integralność i powiązania z innymi obszarami. Biorąc zaś pod uwagę, że planowane działanie na działkach nr [...] w m. [...] i nr [...] w m. [...] zlokalizowane jest na terenie rezerwatu przyrody [...] (w części znajdującej się w woj. [...]) stwierdził, że w sprawie wykazana została konieczność wykonania tych prac z uwzględnieniem art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, w związku z czym zakazy obowiązujące na terenie rezerwatu nie dotyczą przedmiotowego zamierzenia. Dla zminimalizowania oddziaływania planowanych robót na chronione gatunki ptaków w decyzji orzeczono o ich przeprowadzeniu poza okresem lęgowym ptaków. Organ II instancji stwierdził, że zasadne było skorzystanie z dyspozycji przepisu art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego i wydanie przedmiotowej decyzji. W związku z podniesionym w odwołaniu zarzutem naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody, w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, zauważyć należy, że zgodność planowanej wycinki drzew i krzewów była przedmiotem oceny w postępowaniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...]. W wyniku tego postępowania zostało wydane, w trybie art. 106 kpa, ww. postanowienie z dnia [...] lutego 2011 r. Wskazano, że Prezes KZGW nie był uprawniony do badania zgodności z prawem postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...]. Organ centralny podkreślił,że nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną. Należy bowiem zauważyć że przedmiotowa decyzja nie zwalnia z obowiązków uzyskania wymaganych prawem zezwoleń na naruszenie środowiska życia gatunków chronionych, a powyższe nie stanowi wymogu formalnego, uniemożliwiającego wydanie decyzji w sprawie usunięcia drzew i krzewów - w trybie przepisów ustawy Prawo wodne. Organ centralny wyjasnił również, że organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony od chwili dopuszczenia jej do udziału - czyli od dnia wydania stosownego postanowienia. Skoro, więc T. dopuszczone zostało do udziału w postępowaniu w sprawie przedmiotowej wycinki drzew i krzewów w dniu wydania przez Dyrektora RZGW decyzji, to za bezpodstawny organ uznał zarzut naruszenia przepisu art. 10 kpa. W kwestii braku tytułu prawnego do terenu objętego wycinką drzew czy krzewów organ podał, że w ustawie Prawo wodne nie ma przepisu, który obligował wnioskodawcę do przedłożenia takiego dokumentu. Odnośnie weryfikacji wniosku [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych [...] w zakresie gatunku krzewów przewidzianych do wycinki stwierdzono, że brak w tym zakresie szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji jest wyłącznie uchybieniem, które nie może być utożsamiane z obejściem prawa i ominięciem wymogu przestrzegania prawa ochrony przyrody. W sprawie istotnym jest, że zarówno uzgodnienie RDOŚ jak i skarżona decyzja uwzględniają dokonane zmiany. Oznacza to, że wykonanie decyzji dotyczy włącznie tych gatunków drzew i krzewów, o których ona orzeka. Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego usunięcia szaty roślinnej w odległości znacząco większej niż tego wymaga wybudowanie pasa drogi technologicznej, organ odwoławczy po przeanalizowaniu materiału dowodowego uznał, że także ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestia szerokości pasa terenu objętego wycinką drzew i krzewów określona przez wnioskodawcę była rozważana w czasie prowadzonego postępowania. Z uwagi na brak innego racjonalnego, alternatywnego rozwiązania bezpieczeństwa przeciwpowodziowego dla przeprowadzenia rozbudowy i modernizacji wału przeciwpowodziowego niezbędna jest wycinka drzew i krzewów wzdłuż wału w odległości nieprzekraczającej 45 m od osi wału. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2011r., wniosło O. Strona skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 7, 9, 10 § 1 kpa, w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie. Wskazano na zbyt późne dopuszczenie T. do udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło stronie zajęcie stanowiska w sprawie. Skarżące T. podniosło również naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody polegające na jego błędnej wykładni. Wskazano także na naruszenie przepisów o ochronie gatunkowej dziko występujących zwierząt - w szczególności § 6 pkt 4 i 11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną, Odpowiadając na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2011r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Odnośnie zarzutu strony skarżącej dotyczącego naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. i uniemożliwienia stronie wzięcia udziału w całym postępowaniu administracyjnym stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest trafny. Organ zasadnie przyjął, że organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony od chwili dopuszczenia jej do udziału - czyli od dnia wydania stosownego postanowienia. Skoro, więc T. dopuszczone zostało do udziału w postępowaniu w sprawie przedmiotowej wycinki drzew i krzewów w dniu wydania przez Dyrektora RZGW decyzji, to za bezpodstawny uznać należy zarzut niemożności wzięcia udziału we wcześniejszej fazie postępowania. Odnośnie zarzutu dotyczącego niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego i nienależytego uzasadnienia decyzji zauważyć należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 k.p.a. Istotnym elementem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. W szczególności uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Zdaniem Sądu w badanej sprawie organ nie naruszył postanowień art. 107 k.p.a. Organy administracji publicznej związane są zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Winny zatem w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy należy uznać, że działające w sprawie organy administracji dokonały właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której wyrazem było uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Sąd nie może też uznać za zasadny, podnoszonego przez skarżące T. zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnnie. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody na terenie parków narodowych i rezerwatów przyrody zabrania się podejmowania szeregu działań i prowadzenia inwestycji, które mogą być szkodliwe dla chronionych form przyrody. Na terenach tych zabrania się między innymi eliminacji roślin oraz niszczenia gniazd i miejsc rozrodu zwierząt. Należy wskazać, że z art. 15 ust. 2 pkt 3 ww. Ustawy o ochronie przyrody stanowi, że zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą m.in. prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Niezasadne jest zdaniem Sądu twierdzenie strony skarżącej, że odstępstwo od zakazów i ograniczeń obowiązujących na terenach objętych ochroną rezerwatową może zaistnieć tylko w przypadku jednoczesnego prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Sąd stwierdza, że wbrew cytowanemu stanowisku strony skarżącej, powyższy wyjątek może dotyczyć dwóch odrębnych sytuacji tj. może on mieć zastosowanie w toku prowadzenia akcji ratowniczej w sytuacji wystąpienia klęski żywiołowej lub też prowadzenia działań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa powszechnego w przyszłości. Zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego może zatem mieć związek z budową lub utrzymywaniem w należytym stanie urządzeń takich jak wały przeciwpowodziowe, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu przepis ten wskazuje na konieczność uwzględniania przez organy administracji priorytetów w podejmowanych przez nie działaniach. Uchwalając przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca wskazał, że pomimo wielkiej wagi jaką należy przywiązywać do kwestii ochrony przyrody to jednak w pewnych sytuacjach takich jak prowadzenie akcji ratowniczej bądź podejmowanie działań mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego, konieczne jest wysunięcie na plan pierwszy ochrony ludzi i ich mienia. Nie można zatem przyjąć, że w sprawie niniejszej organ administracji niewłaściwie zinterpretował przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 Ustawy o ochronie przyrody. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też nie jest obciążona naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.