IV SA/Wa 1446/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa W. Sp. z o.o. w D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na postawie art. 35 ust. 3, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222), art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej u.p.z.p.) i art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz.1257, dalej K.p.a.) odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej Spółka, Skarżąca, Strona) decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pylonu reklamowego wraz z instalacją energetyczną" na działce nr [...], [...] obręb [...] , przedłożonego przez Burmistrza Miasta [...] Organ wyjaśnił, że mimo, że przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie narusza art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż pylon reklamowy miałby być zlokalizowany w odległości 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...], to jednak nośnik ten stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwrócenie jej od sytuacji panującej na drodze, gdzie kierowcy poruszający się po łącznicy węzła drogowego i chcący się włączyć do drogi ekspresowej oraz kierowcy poruszający się drogą ekspresową powinni zachować wzmożona uwagę. Ponadto nośnik ma być posadowiony na terenie niezabudowanym, na którym brak jest jakichkolwiek reklam i będzie swym zasięgiem oddziaływać na drogę ekspresową. Ważąc interes strony (przede wszystkim ekonomiczny) i interes społeczny (bezpieczeństwo w ruchu drogowym) uznaje się priorytet interesu społecznego. Przy prędkości 120 km/h, odwrócenie uwagi kierowcy od drogi może mieć negatywne skutki nie tylko dla kierowcy i jego pasażerów, ale przede wszystkim dla innych użytkowników ruchu. Z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że zarządca drogi jest właściwy do uzgodnienia planowanej inwestycji, jeżeli znajduje się ona w obszarze pasa drogowego lub oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę. Uzgodnieniu podlegają zatem inwestycje, które zlokalizowane są na działce przylegającej do drogi i oddziałują na samą drogę i na ruch drogowy, jego rozmiar i bezpieczeństwo. Niewątpliwe celem reklamy jest oddziaływanie na kierowców jadących po drodze, gdyż w innym wypadku umieszczanie reklamy mijałoby się z celem, byłoby nieracjonalne ze względów ekonomicznych. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów uzgodnienia. Jedno z kryteriów określa art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowana zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Drugim z kryteriów (wynikających z właściwości rzeczowej zarządcy drogi) jest kryterium bezpieczeństwa ruchu drogowego wynikająca nie tylko z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m. in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 tej ustawy ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m. in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Do zarządcy drogi należy również zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej (art. 20 pkt 20 ustawy o drogach publicznych). Ponadto umowa o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), która została ratyfikowana przez Polskę i zgodnie z art. 91 Konstytucji RP stanowi część porządku krajowego stanowi postawę odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Poza tym ratyfikując te umowę Polska zobowiązała się do respektowania postanowień umowy i dostosowania prawa wewnętrznego do przyjętych w niej rozwiązań. Jednym z nich jest zawarty w pkt II.VII.4 zapis o tym, że "ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane". W każdym przypadku zarządca drogi powinien dokonać oceny zagrożenia jakie może powodować posadowienie danego urządzenia reklamowego dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, biorąc pod uwagi nie tylko odległość tego urządzenia od drogi i nie tylko przesłanki określone w art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym, lecz również inne okoliczności, które mogą powodować rozproszenie uwagi kierowców w sposób zagrażający bezpieczeństwu ruchu: np. położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności. Z uwagi na powyższe – w ocenie organu - dopuszczenie lokalizacji pylonu reklamowego wraz z instalacją elektroenergetyczną na działce przylegającej do drogi ekspresowej [...] jest niemożliwe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] marca 2018 r. Spółka wskazała na następujące naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 39 ust. 3 pkt. 2 oraz art. 42a ustawy o drogach publicznych przez błędne przyjęcie ich jako wykładni prawa w niniejszym przypadku; 2. punktu VII. 4 umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego z dnia 15 listopada 1975 r. przez przyjęcie, że planowana inwestycja będzie ustawiona przy drodze międzynarodowej. Spółka zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła także naruszenie norm postępowania w szczególności: art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, art. 7a § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. Wobec wskazanych uchybień wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) p.p.s.a. 2. zasądzenie od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw na podstawie art. 200 p.p.s.a. W uzasadnieniu Strona podniosła, że założenie, że zachowanie minimalnych odległości określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie jest wystarczające do zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego, oznacza w praktyce, że organ wydający zaskarżone postanowienie może w sposób uznaniowy odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanych w znacznej odległości od zarządzanej przez niego drogi. Poza tym w powołanym przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad punkcie II.VII.4 umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego nie została precyzyjnie określona odległość od drogi międzynarodowej, w której zakazuje się ustawiania tablic reklamowych. Planowana inwestycja będzie zlokalizowana poza pasem drogowym w odległości zgodnej z art. 43 ustawy o drogach publicznych. Przyjmowanie, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji narusza ustalenia powyższej umowy ma charakter uznaniowy. Dalej Strona wskazał, że pylony reklamowe o porównywalnej formie architektonicznej, jak planowany w ramach niniejszej inwestycji, są powszechnie umieszczane bezpośrednio przy jezdni autostrad w pobliżu miejsc obsługi podróżnych, w obrębie których zlokalizowane są znane sieci stacji paliw i restauracji. Jeśli pylony reklamowe zlokalizowane przy jezdniach autostrad nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego pomimo wyższej dopuszczalnej prędkości niż na drodze ekspresowej i nie zaburzają estetyki w jej otoczeniu, to tym bardziej brak takich przesłanek w przypadku pylonu reklamowego zlokalizowanego w znacznej odległości od pasa drogowego drogi ekspresowej. W odpowiedzi na skargę oraz w jej uzupełnieniu organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 P.p.s.a., Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Podstawą procesową do wydania zaskarżonego postanowienia był art. 106 k.p.a., który w przypadku gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii, zgody stanowiska) nakłada na organ merytoryczny obowiązek zwrócenia się do określonego organu o zajęcie stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia żądania, chyba że przepis przewiduje inny termin. Zasadą, którą kieruje się organ uzgadniający jest więc zajęcie stanowiska w danej sprawie, ale decyzja ta nie kończy postępowania głównego, ponieważ jest tylko jednym z elementów wpływających na treść ostatecznej decyzji organu głównego. Uzgodnienie dokonywane jest w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego ustalonego przez organ główny. Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia podstawą prawną do jego wydania były, obok art. 106 k.p.a. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o drogach publicznych oraz regulacje pkt VII.4 Umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu (dalej: AGR) sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r. (Dz. U. z 1985r. Nr. 10, poz. 35). Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust.1 u.p.z,p). Wskazany przepis art. 54 ust. 4 w pkt 9 wskazuje, że decyzje wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W przypadku autostrady jest to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje pojęcia obszarów przyległych do pasa drogowego dlatego w tym zakresie należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, którymi w tym wypadku są przepisy ustawy o drogach publicznych. Z art 4 pkt. 1 tej ustawy wynika, że pas drogowy oznacza "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Tym samym inwestycja, która ze względu na swe usytuowanie przylega do pasa drogowego, wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi (art. 53 ust.4 pkt 9 u.p.z.p.). Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował w sposób precyzyjny szerokości pasa przyległego, posługując się wykładnią funkcjonalną należy przyjąć, że inwestycje, które zlokalizowane są na działce przylegającej do drogi i które oddziałują na tę drogę wymagają uzgodnienia z zarządcą drogi, gdyż mają wpływ na tę drogę a tym samym oddziałują na ruch drogowy, jego rozmiar, a co za tym idzie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Działki, na której miałby być ulokowany pylon reklamowy wraz z instalacją elektryczną (nr ew. [...] i [...]) graniczą bezpośrednio przy pasie ruchu służącym pojazdom do włączania się do drogi ekspresowej, co jednoznacznie wynika z załączników mapowych dołączonych do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowy pylon reklamowy, co jest w ocenie Sądu racjonalnie uzasadnione, ma być widoczny dla poruszających się tą drogą kierowców, bo tylko w takim wypadku odniesiony zostanie zamierzony cel informacyjny płynący z umieszczonej na nim reklamy. Zresztą Strona Skarżąca nie twierdziła, aby był inny cel lokowania tego nośnika w określonym we wniosku miejscu. Tym samym organ prawidłowo ustalił, że adresatami przekazu mają być kierowcy poruszający się drogą ekspresową Art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że jedną z podstaw do wydania postanowienia o uzgodnieniu jest zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Posadowienie nośnika reklamowego na terenie przyległym do pasa drogowego skutkuje zmianą zagospodarowania terenu a tym samym stanowi powód do uzgodnienia tej inwestycji z zarządcą drogi. Uzgodnienia dokonuje określony zarządca drogi, w zależności do rodzaju tej drogi. Ponadto jak wynika z art. 20 pkt 20 ww. ustawy jednym z zadań GDDKiA jest obowiązek zarządzania bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej a droga ekspresowa stanowi jedno z ogniw tej sieci. Pod pojęciem bezpieczeństwa ruchu drogowego mieszczą się nie tylko elementy ściśle powiązane z bezpośrednim ruchem na drodze, ale i otoczenie, krajobraz i wszystkie położone w pobliżu drogi elementy zewnętrzne, o ile mogą mieć istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Pylon reklamowy miałby być posadowiony w obszarze oddziaływania węzła Korzeńsko, przy pasie ruchu służącym pojazdom do włączania się do drogi ekspresowej w terenie niezabudowanym (okoliczność niesporna). Organ wskazał, że projektowany pylon nie narusza art. 43 ustawy o drogach publicznych, jednak, uznał, że planowana lokalizacja urządzenia reklamowego byłaby niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa, tj. z AGR, gdzie w pkt VII.4 (załącznika II) określono, że ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawienie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych – jest zakazane. Poza tym organ zwrócił uwagę na treść pkt I.VII.2 umowy, z którego wynika, że wszystkie elementy krajobrazu wraz ze znakami drogowymi powinny sprzyjać wygodzie i bezpieczeństwu ruchu. To stanowisko organu należy podzielić. Sąd w tym składzie jest zdania, że to właśnie umowa o głównych drogach w ruchu międzynarodowego (AGR), która została przez Polskę ratyfikowana i zgodnie z art. 91 Konstytucji RP stanowi część porządku krajowego stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Ratyfikowanie tej umowy skutkuje obowiązkiem bezpośredniego jej stosowania. Poza tym ratyfikując tę umowę Polska zobowiązała się do respektowania postanowień umowy i dostosowania prawa wewnętrznego do przyjętych w niej rozwiązań. Jednym z nich, jak słusznie wskazał organ, jest zawarty w pkt. VII.4 (załącznika II) zapis o tym, że "ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane". Kolejnym, pkt. VII.2 (załącznika II) umowy, o którym organ wspomina, również zdaniem Sądu stanowi podstawę do odmowy. Pylon reklamowy stanowi element krajobrazu, który ma istotny wpływ nie tylko na krajobraz i jego estetykę, ale i bezpieczeństwo ruchu drogowego. A w tym zakresie organ słusznie wskazał, że reklama niosąca pewne informacje niewątpliwie przyciąga uwagę, takie jest jej również zadanie. W tym wypadku byłaby to uwaga kierujących pojazdami, co powodowałoby dekoncentrację w zakresie obserwacji ruchu drogowego szczególnie wzmożone, gdyż planowany pylon ma być podświetlany. Reasumując zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ prawidłowo przedłożył nad interesem strony (interes ekonomiczny) interes społeczny (bezpieczeństwo ruchu drogowego), uznając priorytet interesu społecznego. Możliwość oddziaływania pylonu na kierowców ma bowiem, w ocenie Sądu, wyłącznie charakter ekonomiczny wynikający z możliwości czerpania korzyści z reklam, które byłyby umieszczane na nośniku reklamowym i nie powinien w tym wypadku przeważać nad interesem społecznym sprowadzającym się do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze, na której dozwolona jest prędkość do 120 km/h, a więc niebezpieczna. Przy takiej prędkości oderwanie uwagi kierowcy od drogi może mieć negatywne skutki nie tylko dla tego kierowcy i jego pasażerów, ale przede wszystkim dla innych użytkowników ruchu. Nie bez znaczenia jest także i to, że w świetle powołanej umowy AGR celem nadrzędnym do stworzenia sieci dróg międzynarodowych jest obok bezpieczeństwa ruchu również ochrona krajobrazu wokół tych dróg – co wynika z powołanego wyżej zapisu umowy międzynarodowej. Ustawianie przy takiej drodze podświetlanych pylonów reklamowych stanowiących niewątpliwie element krajobrazu, wpływa nie tylko na ten krajobraz, jego estetykę, ale i bezpieczeństwo ruchu drogowego – co wynika z powołanych wyżej postanowień umowy AGR. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, to należy wyjaśnić, że w sprawie nie zaszły przesłanki stwierdzenia wątpliwości w rozumieniu art. 7a §1 k.p.a. O istnieniu wątpliwości bowiem co do treści normy prawnej można mówić dopiero wówczas, gdy po zastosowaniu różnych metod wykładni przepisów, z uwzględnieniem pierwszeństwa wykładni językowej, treść normy prawa nadal budzi wątpliwości. W niniejszej sprawie jednak nie mamy doczynienia z taką sytuacją. Niezasadny jest również zarzuty skargi naruszenia art. 8 k.p.a., bowiem organ zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. podjął czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz go rozpatrzył. Załatwienie sprawy nie po myśli skarżącego nie świadczy automatycznie o naruszeniu przez organ zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.