IV SA/Wa 1446/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Lokali "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozparzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Lokali [...] , utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] , w sprawie ustalenia warunków i zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku biurowego położonego w [...] przy u. [...] . W uzasadnieniu decyzji podano, iż Prezydent [...] opisaną wyżej decyzją ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku biurowego położonego przy ul [...] w [...] . Kolegium wskazało, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust.1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie spełniony został warunek określony w pkt 1, bowiem obszar analizowany wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia a wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Z analizy tej wynika, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określnie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W granicach obszaru dominującą funkcję stanowi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługowa. Z analizy z ej wynika, że projektowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji usługowej i mieszkaniowej. Organ wskazał na stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym projektowana funkcja domu opieki nad osobami starszymi nie koliduje z funkcją mieszkaniową, Z założenia całodobowy pobyt osób w dłuższym okresie czasu służy celom mieszkaniowym. Zamierzenie inwestycyjne jest więc zgodne z funkcją obszaru. Kolegium powołaniu na orzeczenie sądu, podkreśliło, że do zabudowy istniejącej nie stosuje się wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pozwala to stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie słusznie przeprowadzono analizę architektoniczno-urbanistyczną w sposób uproszczony. Przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy była zmiana sposobu użytkowania lokalu usługowego, a zatem postępowanie nie dotyczyło realizacji nowej zabudowy, na co wyraźnie wskazuje dyspozycja przepisu ar. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z treścią analizy zrezygnowano z ustalania wskaźnika wielkości zabudowy, wysokości budynków, geometrii dachów, linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Ze względu na charakter projektowanego przedsięwzięcia wskazano, ww. parametry nie ulegną zmianie. Zatem prawidłowo organ I instancji w decyzji wskazał, że ww. wskaźniki pozostają bez zmian. W konstatacji Kolegium podkreśliło, iż nie stwierdziło naruszenia prawa materialnego ani proceduralnego uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wspólnota Lokali "[...]" w [...] zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. ar. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo następujących naruszeń: - art. 104 k.p.a. w zw. z art. 109 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo na braku jej doręczenia, co mogło mieć wpływ na możliwość konstruowania wszystkich zarzutów i przedstawienia wszystkich żądań wobec decyzji I instancji w konsekwencji na wynik sprawy, - art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w postaci wpisu księgi wieczystej [...] prowadzonej dla działki ew. nr [...], ob. [...], z której wynika ustanowiona nieodpłatna służebność przesyłu wszelkich innych dowodów na okoliczność posadowienia na gruncie działki nr [...] infrastruktury i urządzeń teletechnicznych wchodzących w skład spółki [...] S.A. w [...] bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji lokalizacyjnej, 2. ar. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie uwzględnienia w decyzji I instancji posadowienia bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy istniejących czynnych urządzeń telekomunikacyjnych wraz z instalacją oraz osprzętem niezbędnym do ich funkcjonowania, dla której ww. księdze wieczystej została ustanowiona nieodpłatna służebność przesyłu, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, 3. naruszenie art. 59 i art. 61 ust. 1 pkt 5 i pkt 3 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo istniejącej zabudowy czynnymi urządzeniami telekomunikacyjnymi wraz z instalacjami oraz osprzętem i braku dostępu istniejącej i planowanej zabudowy do infrastruktury i urządzeń teletechnicznych z powodu ich posadowienia bez uzyskania warunków zabudowy i zgłoszenia wymaganego przepisami prawa budowlanego. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie koszów postępowania, w tym koszów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 106 § 3 k.p.a. wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, bowiem nie można organom orzekającym w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, że przy rozpatrywaniu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii czy w ustalonym stanie faktycznym oraz istniejącym stanie prawnym organy administracyjne prawidłowo orzekły o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania sposobu użytkowania wraz z przebudową budynku biurowego na budynek zamieszkania zbiorowego – dom seniora ( dom opieki) wraz z modernizacją elewacji, zmianą zagospodarowania terenu, parkingiem oraz zjazdami i infrastrukturą na działce nr [...] oraz na części działek o nr ew. [...], [...], [...] ( zjazdy, infrastruktura) w obrębie [...] , przy ul. [...] w [...] . [...]. Zdaniem organów orzekających w rozpoznanej sprawie, wszystkie warunki dla wydania decyzji uwzględniającej wniosek inwestora zostały spełnione. Natomiast w ocenie skarżącej natomiast wydanie decyzji pozytywnej nastąpiło przedwcześnie, gdyż nie uwzględniono w niej ustanowionej służebności przesyłu dotyczącej posadowienia bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy na gruncie działki nr [...] infrastruktury i urządzeń teletechnicznych wchodzących w skład przedsiębiorstwa spółki [...] . Rozstrzygając tak zakreślony spór, wskazać w pierwszym rzędzie należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 u.p.z.p). I tak określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Wskazać należy, iż decyzję o warunkach zabudowy można uzyskać po łącznym spełnieniu warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 tejże ustawy, tj.: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wynika zatem z tego, że odmowa ustalenia warunków zabudowy, uzasadniona jest wyłącznie w przypadku, gdy planowana inwestycja nie spełnia, któregoś z warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Podkreślenia wymaga, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Uwzględnić przy tym należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ocena spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów ustalonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. winna być dokonywana przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"). Przepisy tego rozporządzenia bowiem wskazują szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy. W niniejszej sprawie analiza taka została przeprowadzona. Jednakże z uwagi na przedmiot postępowania, nie było konieczności ustalania nowych parametrów inwestycji. Zgodzić się należy z Kolegium, że w sytuacji gdy planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania budynku analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu będzie miała nieco inny zakres. Skoro bowiem wnioskowana inwestycja nie zmieni gabarytów ani formy architektonicznej obiektu budowlanego (a ustalenie to wynika z akt sprawy – patrz wniosek inwestora, który wyznacza przedmiot postępowania) to analizę należy przeprowadzić w zakresie kontynuacji funkcji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że określenie wymagań dotyczących linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu w przypadku zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania obiektu byłoby niecelowe. W tej sytuacji, Sąd przyjął, że słusznie organy uznały, że ustalanie parametrów budynku istniejącego, które stosownie do wniosku, nie ulegają zmianie, nie było konieczne. Wskazać przy tym należy, że warunkiem zachowania ładu przestrzennego jest kontynuacja przez planowaną inwestycję funkcji. Zasada ta jest spełniona w razie, gdy nowa zabudowa mieścić się będzie w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Słusznie Kolegium uznało, że przedmiotowa inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku biurowego na budynek zamieszkania zbiorowego ( dom opieki) jest zgodna z funkcją mieszkaniową dotychczas zastaną w obszarze analizowanym. Podkreślenia wymaga, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany treścią wniosku inwestora, z którego w tej sprawie nie wynika aby była przewidziana likwidacja jakichkolwiek urządzeń teletechnicznych, o których mowa w skardze i na załączonym materiale fotograficznym. Ze znajdującego się w aktach sprawy opisu projektu koncepcyjnego wnioskowanej inwestycji wynika jedynie, że przewiduje się modernizację elewacji polegającą na ewentualnej termoizolacji. Stąd też wskazane w skardze obawy nie znajdują żadnego uzasadnienia, zwłaszcza, że kwestia tych urządzeń nie była przez skarżącą podnoszona ani przed organem I instancji, jak również przed organem odwoławczym. Jak słusznie stwierdziło Kolegium w odpowiedzi na skargę, iż warunek z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p. jest spełniony , jeżeli wykonanie uzbrojenia zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między inwestorem a właściwą jednostka organizacyjną. Z akt sprawy wynika, że warunek ten w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji został spełniony. Zauważyć należy, że decyzja nr [...] w pkt 2 określa wymagania dotyczące interesów osób trzecich, przy czym ochrona ta w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy następuje w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Oznacza to, że ochrona interesów osób trzecich na tym etapie postępowania mieści się w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku planu w granicach określonych przepisami szczególnymi mającymi zastosowanie w tym postępowaniu. Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami szczególnymi ( przy braku planu) i dlatego ochrona interesów osób trzecich może być rozważana tylko w tych właśnie granicach. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może bowiem wkraczać w kompetencję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może przyjmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich przewidzianej w prawie budowlanym. Sama decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Przed rozpoczęciem inwestycji inwestor musi, w zależności od charakteru inwestycji, albo uzyskać pozwolenie na budowę albo dokonać stosownego zgłoszenia. W obu przypadkach organ administracyjny bada, czy dana inwestycja w świetle obowiązujących przepisów jest dopuszczalna. Stąd też kwestie dotyczące służebności przesyłu i posadowienia urządzeń teletechnicznych na gruncie działki nr [...] mogą być podnoszone na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej decyzją nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Podkreślić również należy, iż z istoty prawa własności jako najszerszego prawa do rzeczy, co na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przejawia się w przyjęciu zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Sąd analizując zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny nie dopatrzył się takich naruszeń prawa procesowego, jak i prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Stąd też podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.