IV SA/Wa 1448/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Burmistrza B. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2018r. znak [...] – po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza B. na postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 2015r. znak: [...], wymierzające Burmistrzowi B. karę pieniężną w wysokości [...] zł za wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2014r. znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2017r., poz. 1073 z późn. zm- dalej: u.p.z.p.), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] czerwca 2014r. Burmistrz B., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2014r. (wpływ do organu w dniu [...] marca 2014r.) [...] S.A. z siedzibą w K., wydał decyzję znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na modernizacji linii [...] [...]. – A. odg. od stanowiska słupowego nr [...] do stanowiska nr [...], od stanowiska nr [...] do S-[...] "A. [...]" oraz od stanowiska nr [...]do S-[...] "A. [...]", działki nr [...],[...],[...],[...],[...] – obręb T., działki nr [...],[...],[...],[...],,[...],[...],[...],[...],[...],[...]– obręb A. I, gmina B.. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. znak: [...] Wojewoda [...]nałożył na Burmistrza B. karę pieniężną w wysokości [...]zł, za wydanie wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] czerwca 2014r. z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Zdaniem organu I instancji postępowanie w przedmiotowej sprawie trwało 95 dni, począwszy od dnia [...] marca 2014r. (data wpływu wniosku) do [...] czerwca 2014r. (data decyzji lokalizacyjnej). Odliczeniu podlegał okres 12 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej. Tym samym mając na względzie ustawowy termin na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego tj. 65 dni wskazana wyżej decyzja z dnia [...] czerwca 2014r. została wydana z [...] dniowym uchybieniem terminu na jej wydanie. Na powyższe postanowienie Burmistrz B. (dalej: skarżący, Burmistrz) złożył zażalenie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji i wstrzymanie jego wykonania. Zdaniem Burmistrza, uchybienie terminu o którym mowa w art. 51 ust.2 u.p.z.p. nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu tj. ze względu na chorobę referenta, oraz na skutek okoliczności spowodowanych przez stronę – "niezłożenia przez stronę kompletnej dokumentacji przy składaniu wniosku, w skutek czego strona wzywana była do jej uzupełnienia". Postanowieniem z dnia [...] marca 2018r. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu zażalenia uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o wymierzeniu Burmistrzowi B. kary pieniężnej w wysokości [...]zł za 16 dni zwłoki w wydaniu ww. decyzji. Uzasadniając wydane orzeczenie Minister stwierdził, że ustawowy 65-dniowy termin, zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. rozpoczął bieg [...] marca 2014r. tj. w dniu następnym po dniu, w którym do Urzędu Miejskiego w B. wpłynął wniosek inwestora z dnia [...] marca 2014r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Termin ten zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego tj. w dniu [...] czerwca 2014r. a zatem postępowanie trwało 96 dni. W oparciu o przepis art. 51 ust.2c u.p.z.p. organ odwoławczy uznał, że odliczeniu od ustawowego terminu podlega 15-dniowy okres przeznaczony na uzgodnienie projektu decyzji, liczony od dnia [...] maja 2014r. tj. od dnia następnego po dniu nadania wniosku z dnia [...] maja 2014r. o uzgodnienie projektu decyzji do dnia [...] czerwca 2014r. tj. do dnia w którym projekt przedmiotowej decyzji został uzgodniony przez Powiatowy Zarząd Dróg w C. w trybie tzw. "milczącej zgody". Organ uznał również, że w przeprowadzonym przez Burmistrza postępowaniu lokalizacyjnym nie miały miejsca żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust.2c u.p.z.p. Tym samym po dokonaniu matematycznych wyliczeń czyli odjęciu od 96-dni trwającego postępowania dopuszczalnego terminu jego trwania oraz 15 dni na dokonanie uzgodnienia zwłoka w wydaniu decyzji trwała 16 dni a nie jak ustalił organ I instancji 18 dni. Powyższe powodowało konieczność zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odniósł się również szczegółowo do zarzutów stawianych w zażaleniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył Burmistrz B.. Zaskarżonemu postanowieniu w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej w wysokości [...]zł za 16 dni zwłoki w wydaniu decyzji lokalizacyjnej, zarzucił: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 15 ust.2 i ust. 2c u.p.z.p., poprzez błędne uznanie, że spełnione zostały przesłanki do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, mimo że uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącej i bez jej winy; - niezasadne nieodliczenie od terminu na wydanie decyzji okresu między wezwaniem inwestora do uzupełnienia wniosku, a jego uzupełnieniem. 2/ naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób niebudzący wątpliwości oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów skutkującej błędnym uznaniem, że zostały spełnione przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, podczas gdy skarżąca została wprowadzona w błąd przez organ pierwszej instancji co do czynności organu podlegających odliczeniu od terminu 65-dniowego na wydanie decyzji lokalizacyjnej, a ponadto uchybienie terminu na wydanie decyzji nastąpiło bez winy skarżącej; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez bezzasadne orzeczenie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodu z zeznań świadka i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest ta część postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018r., którą orzeczono o wymierzeniu Burmistrzowi B. kary pieniężnej w wysokości [...]zł za 16 dni zwłoki w wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r. poz. 1073 z późn. zm.- dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Sposób liczenia terminu precyzuje art. 51 ust. 2c ww. ustawy wskazując, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy również stwierdzić, że tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki (zasada wyrażona w art. 12 k.p.a.). W tej sytuacji organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, bowiem brzmienie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie daje podstaw do uznaniowości. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie postanowieniem z dnia [...] marca 2018r. uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2015r. wymierzające skarżącemu karę pieniężną w wysokości [...]zł i orzekł o wymierzeniu kary w kwocie [...]zł. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że w ocenie Sądu, organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz wskazanych wyżej przepisów u.p.z.p. Sąd rozstrzygając w granicach niniejszej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną stwierdza, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz jego analiza przeprowadzona przez organ II instancji jest zgodna z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ II instancji orzekający w niniejszej sprawie podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. W niniejszej sprawie organ II instancji prowadził postępowanie od początku, nie będąc związany ustaleniami organu instancji niższej zasadnie uznając, iż organ I instancji błędnie ustalił długość zwłoki przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej. W niniejszej sprawie, termin wynikający z ww. art. 51 ust.2 u.p.z.p. rozpoczął swój bieg od dniu [...] marca 2014r., tj. od dnia następnego po dniu, w którym do Burmistrza B. wpłynął wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 57 § 1 k.p.a. - jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Termin upływa z końcem ostatniego z odpowiedniej liczby dni, wskazanej w przepisie prawa. Rzeczywisty okres przedmiotowego postępowania zakończył się natomiast, w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. [...] czerwca 2014r. Sąd podkreśla, że celem każdego postępowania administracyjnego jest to, aby wniosek był załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2194/06). Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju prawidłowo określił czas, w którym trwało postępowanie o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na modernizacji linii [...] [...]. W kontrolowanej sprawie trwało ono 96 dni tj. od [...] marca 2014r. – dzień następny po wpłynięciu wniosku inwestora, do [...] czerwca 2014r. – dzień wydania decyzji przez Burmistrza B., a nie jak przyjął błędnie organ I instancji 95 dni. Zgodzić należy się z Ministrem, że poza wskazanym w przepisie okresem 65 dni na wydanie orzeczenia, w sprawie należało odliczyć również okres 15 dniowy tj. okres na dokonanie uzgodnienia projektu decyzji, bowiem zgodnie z art. 51 ust.2c u.p.z.p. do terminu o którym mowa w ust. 2 art. 51 u.p.z.p. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności (termin liczony od [...] maja 2014r. tj. od dnia następnego po dniu nadania wniosku z dnia [...] maja 2014r. o uzgodnienie projektu decyzji do dnia [...] czerwca 2014r. tj. do dnia w którym projekt przedmiotowej decyzji o lokalizacji został uzgodniony przez Powiatowy Zarząd Dróg w C. w trybie tzw. "milczącej zgody". Tym samym, mając powyższe na względzie, Sąd stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju prawidłowo wskazał, że decyzja Burmistrza B. została wydana z 16 dniową zwłoką, a nie jak ustalił Wojewoda z 18 dniową zwłoką. Powyższe powinno być równoznaczne z wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości [...]zł, a nie - jak to uczynił organ pierwszej instancji - z wymierzeniem kary w wysokości [...]zł. Tym samym prawidłowo i słusznie organ odwoławczy wydał w sprawie orzeczenie reformatoryjne uchylając orzeczenie organu I instancji i orzekając w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać trzeba, że mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ art. 51 ust. 2 i 2c u.p.z.p., gdyż niewątpliwie decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana została z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 51 ust.2 u.p.z.p. Nadto dodać należy w kontekście zarzutu "niezasadnego nieodliczenia od terminu na wydanie decyzji okresu między wezwaniem inwestora do uzupełnienia wniosku, a jego uzupełnieniem", że nie jest on uzasadniony mimo, iż co do zasady braki wniosku winny być zaliczone do opóźnień spowodowanych z winy strony, o których mowa w art. 51 ust.2c u.p.z.p. Rację jednak w niniejszej sprawie należy przyznać organowi odwoławczemu, który podniósł, że z akt sprawy nie wynika by inwestor był wzywany do uzupełnienia wniosku albo by dokonywał uzupełnienia takiego wniosku. Należy przy tym zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym co do zasady obowiązuje zasada pisemności (art. 14 k.p.a.) a zatem jeżeli jak twierdzi skarżący wezwania o uzupełnienie wniosku dokonano telefonicznie, to jest to niewątpliwie istotna czynność z której należało sporządzić przynajmniej notatkę służbową jeśli już nie protokół. W aktach jednak nie można odnaleźć nawet wzmianki o tym że inwestor został wezwany do uzupełnienia wniosku. Wskazać również należy, że skarżący mimo, iż ten zarzut sformułował już na etapie odwoławczym to nie składał żadnych wniosków dowodowych, które umożliwiłyby organowi odwoławczemu weryfikację tych twierdzeń mimo, iż niewątpliwie zdawał sobie sprawę, że w aktach sprawy dot. wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego brak jest jakiegokolwiek śladu wskazującego na wezwanie inwestora do uzupełnienia braków wniosku oraz wskazujących, że wniosek był uzupełniany w terminie późniejszym. Dodać przy tym należy, iż nawet w skardze skarżący nie wskazuje o jakie to dokumenty był uzupełniany wniosek. Zdaniem Sądu nie doszło również do naruszenia wskazywanych przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ zgromadził cały niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy i w oparciu o niego dokonał analizy sprawy szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest podnoszony przez skarżącego fakt wprowadzenia skarżącego w błąd przez rozbieżne wytyczne Wojewody [...] odnośnie okoliczności podlegających odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy bowiem zauważyć, że kwestia terminu do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz kwestia jakie terminy nie są wliczane do terminu 65-dniowego w sposób jednoznaczny została uregulowana w przepisach powszechnie obowiązujących tj. w art. 51 ust.2 i 2c u.p.z.p. Nadto z brzmienia art. 12 § 1 k.p.a. wynika również, że organy winny działać w sprawie wnikliwie i szybko (zasada szybkości i prostoty postępowania). Tak wiec zarówno skarżący jak i organ związani byli przepisami powszechnie obowiązującymi. A Burmistrz B. wydający decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego był zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa a nie kierować się wytycznymi Wojewody dotyczącymi konkretnych przepisów prawa. Szczególnie, że wytyczne te nie wiążą i nie są powszechnie obowiązującym prawem. Nie do zaakceptowania w ocenie Sądu jest również stanowisko Burmistrza jakoby opóźnienie w wydaniu decyzji lokalizacyjnej spowodowane było okolicznościami niezawinionymi przez organ tj. ze względu na istotny brak kadrowy związany z absencją pracownika i koniecznością przejęcia jego obowiązków przez innych pracowników, którzy i tak byli już obciążeni znaczną ilością pracy. Takie tłumaczenie organu nie może stanowić żadnego usprawiedliwienia. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, który sąd w niniejszym składzie również podziela, że rzeczą organu prowadzącego postępowanie, w tej sprawie Burmistrza, jest takie zorganizowanie pracy podległego urzędu aby zapewnić nieprzerwane, efektywne funkcjonowanie, aby w razie jakichkolwiek trudności np. długotrwałych zwolnień lekarskich, braków kadrowych czy też trudności technicznych przedsięwziąć takie działania organizacyjne, które pozwolą na niezakłócone działanie organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017r. sygn. akt II OSK 28/16, postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2017r. sygn. akt II OSK 495/17). Jak słusznie wywodzi się w doktrynie przesłanka "przyczyn niezależnych od organu" dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych w stosunku do organu i niezależnych od niego. Jako przykłady takich zdarzeń w doktrynie i orzecznictwie podaje się działania sił przyrody, działania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy czy brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego (G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Wydanie 3, Warszawa 2010 r.). Niewątpliwie w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które można by było zakwalifikować do niezależnych od organu. Z całą pewnością nie można bowiem do nich zaliczyć problemów kadrowych. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że - zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny dla których Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] marca 2018r. uznał za konieczne podjęcie rozstrzygnięcia reformatoryjnego, którym kara została wymierzona w wysokości [...]zł za zwłokę w wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2014r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na modernizacji linii [...] [...], znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu - skarga nie mogła zostać uwzględniona. Na zakończenie Sąd wyjaśnia również, iż zawarty w skardze wniosek dowodowy o przesłuchanie świadka, nie mógł być przez Sąd uwzględniony. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.- p.p.s.a) sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżący żądał natomiast przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka a zatem dowód ten jako niemieszczący się w dyspozycji art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mógł być dopuszczony i przeprowadzony przez Sąd. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.