IV SA/Wa 1449/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron,, asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego "S." w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Stowarzyszenia Ekologicznego "S." w W. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1449/05 Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia, przez Stowarzyszenie Ekologiczne "S.", odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2004r. nr [...], o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie Pałacu [...] w W. wraz z przyłączami i dojazdami przy ul. [...] i [...] W uzasadnieniu postanowienia Kolegium Odwoławcze podało, że w dniu [...] października 2004 r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...] orzekającą o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie Pałacu [...] w W.. W dniu 20 stycznia 2005 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie Stowarzyszenia Ekologicznego "S.", datowane na dzień 18 stycznia 2005 r. Przed merytorycznym rozpoznaniem odwołanie Kolegium zobowiązane było do dokonania jego kontroli formalnej tj. do sprawdzenia, czy nie uchybiono terminowi do wniesienia odwołania, jak też czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który ma do tego uprawnienia. Jak wskazał organ, warunkiem skuteczności wniesienia przez stroną od wołania jest zachowanie czternastodniowego - terminu do jego wniesienia liczonego od dnia doręczenia decyzji stronie. Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony na wniosek strony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kolegium wskazało, że w decyzji organu I instancji zamieszczono pouczenie o środkach i terminie do zaskarżenia decyzji. Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji dopuścił się uchybień w doręczaniu swojej decyzji stronom. W rozdzielniku decyzji jako strony postępowania wskazano inwestora (Biuro Rozwoju i Integracji Europejskiej Urzędu W.), właścicieli gruntów inwestowanych i sąsiednich - miasto W. (Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru w Dzielnicy [...]) oraz Skarb Państwa (Biuro Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru Urzędu W. - Wydział Gospodarki Nieruchomościami Skarbu Państwa). Pozostałe podmioty oraz organizacje społeczne występujące na prawach strony, w tym dopuszczone do udziału w postępowaniu, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004r., Stowarzyszenie Ekologiczne "S.", wskazano jako podmioty, którym doręcza się decyzję do wiadomości. Ponieważ w aktach przesłanych do Kolegium w dniu 31 stycznia 2005r. brakowało m.in. dowodu doręczenia decyzji skarżącemu stowarzyszeniu, pismem z dnia 07 lutego 2005r. Kolegium zwróciło się do organu I instancji m. in. o nadesłanie dowodu doręczenia decyzji lub też ustalenie we właściwym urzędzie pocztowym daty doręczenia decyzji. Na nadesłanych do Kolegium potwierdzeniach odbioru decyzji naniesiona była adnotacja, iż doręczenie decyzji następuje "powtórnie". Z dowodu doręczenia decyzji Stowarzyszeniu Ekologicznemu "S." wynika, iż owo "powtórne" doręczenie nastąpiło w dniu 12 stycznia 2005r. Ponieważ przepisy k.p.a. nie przewidują dwukrotnego doręczania decyzji jednemu podmiotowi, a z faktem doręczenia właściwego lub zastępczego związane są określone doniosłe skutki procesowe, Kolegium pismem z dnia 11 marca 2005r. ponownie zwróciło się do organu I instancji o dokładne ustalenie daty doręczenia decyzji "do wiadomości" organizacjom ekologicznym. W piśmie z dnia 29 marca 2005r. organ I instancji wyjaśnił: "Stowarzyszenia ekologiczne w rozdzielniku decyzji zostały umieszczone "do wiadomości" a były wczesnej uznawane za strony. Błąd swój naprawiliśmy wysyłając powtórnie za potwierdzeniem zwrotnym, które zostało dołączone do akt sprawy". W związku z nadesłaną odpowiedzią Kolegium zwróciło się do organu I instancji o podanie, w jakiej formie i w jakiej dacie została doręczona decyzja SE "S." po raz pierwszy. Pismem z dnia 26 kwietnia 2005r. organ I instancji podał, iż pierwsze doręczenia decyzji do stowarzyszeń ekologicznych zostały wysłane listem zwykłym, a nie poleconym, dlatego zostały powtórnie wysłane listem poleconym ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Oceniając sytuację procesową zaistniałą w sprawie, Kolegium stwierdziło, że możliwe jest, aby Stowarzyszenie Ekologiczne "S." otrzymało przedmiotową decyzję dwukrotnie, a swój środek zaskarżenia wniosło w terminie liczonym od daty drugiego doręczenia (nadanego za zwrotnym poświadczeniem odbioru). Możliwe jest też, że Stowarzyszenie otrzymało decyzję wysłanąjedynie za drugim razem (przesyłką poleconą) i wniosło odwołanie w terminie 14-dniowym od daty doręczenia decyzji. Każda z tych dwóch sytuacji prowadzi, zdaniem Kolegium, do wniosku, że odwołanie zostało złożone w dacie, kiedy decyzja była już ostateczna. W dalszej części uzasadnienia swojego postanowienia Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. Od dnia doręczenia lub ogłoszenia, decyzja wiąże wydający ją organ i strony postępowania. Odwołanie od decyzji strona może wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji (art. 127 § 1 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a.). W takim samym terminie może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., - a takim podmiotem jest Stowarzyszenie Ekologiczne "S.", któremu decyzje wysłano listem zwykłym. W razie niezłożenia odwołania w tym terminie decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. Z zaistniałych w sprawie okoliczności Kolegium wyprowadziło wniosek, że decyzja doręczona innej stronie postępowania (co wynika z akt sprawy) w dniu 15 listopada 2004 r. nabrała cech ostateczności 30 listopada 2004 r. Powtórne wysłanie decyzji Stowarzyszeniu "S.", tym razem listem poleconym, miesiąc po upływie tego terminu, nie mogło spowodować, zdaniem SKO, zmiany zaistniałego stanu rzeczy. Ponieważ decyzja została doręczona innym stronom do dnia 15 listopada 2004 r., SKO stwierdziło, iż termin do wniesienia odwołania upłynął dnia 29 listopada 2004r. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że odwołanie Stowarzyszenia "S." wniesiono po upływie ww. terminu zaś Stowarzyszenie nie wniosło o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W tej sytuacji Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie Stowarzyszenia "S." zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu swojego postanowienia Kolegium Odwoławcze wskazało również stronie, że może ona dochodzić swych praw w postępowaniu nadzwyczajnym tj. w trybie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2004r. Kolegium wskazało, że może tu zachodzić przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, bowiem nie doręczono jej ww. decyzji. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 134 k.p.a., dotyczy stron uczestniczących w postępowaniu i liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie. Kolegium Odwoławcze przytoczyło w uzasadnieniu swojego postanowienia tezę z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 1999 r., (sygn. IV SA 703/97 za: LEX nr 47299) zgodnie, z którą: Odwołanie, strona może wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji (art. 127 § 1 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a.). W powyższym terminie może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a ojej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł. W razie nieskorzystania przez stronę z odwołań w powyższym terminie decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na powyższe postanowienie wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga Stowarzyszenia Ekologicznego "S.", W skardze podniesiono, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia, przez Stowarzyszenie odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2004r. nr [...] narusza prawo. Skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że otrzymało ww. decyzję Prezydenta W. tylko jeden raz w dniu 12 stycznia 2005r. i zgodnie z zamieszczonym w decyzji pouczeniem złożyło odwołanie w ustawowym terminie. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Stowarzyszenia Ekologicznego "S." podkreśliło, że zgodnie z art. 109 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie zaś zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Treść art. 134 k.p.a. wskazuje dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej, ujętej" w sformułowaniu "niedopuszczalność odwołania", należy przypisać cechy o charakterze ogólnym. Poza taką formułą kodeks nie określa bliżej, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Wynikają one jednak z innych jego przepisów stanowiących o przedmiocie zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia środków prawnych (por. uzasadnienie wyr. NSA z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 80). Jak zatem wynika z treści art. 134 k.p.a., przepis ten rozróżnia pomiędzy niedopuszczalnością odwołania, a uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Są to dwie odrębne instytucje procesowe. Inne są przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania a inne przy ustaleniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Jednym z podstawowych warunków wywierania skutków prawnych przez czynności procesowe stron jest ich podejmowanie w określonych dla nich terminach. Ograniczając dalej rozważania tylko do odwołań od decyzji organu I instancji należy podkreślić, że wnosi sieje w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie, a gdy była ona ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 K.p.a.). Sposób doręczenia wszelkich pism kierowanych do strony określają przepisy art. 39-49 k.p.a. dostosowane do różnych sytuacji faktycznych. Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. Od dnia doręczenia decyzji stronie biegnie termin do wniesienia odwołania. Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. w przeciwnym bowiem wypadku postanowienie takie narusza art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. naruszenie tych przepisów prowadzi do uchylenia postanowienia. W sprawie niniejszej, ze znajdującego się w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że Stowarzyszenie Ekologiczne "S.", decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2004r. otrzymało za pośrednictwem poczty w dniu 12 stycznia 2005r. Na potwierdzeniu odbioru decyzji naniesiona była adnotacja, iż doręczenie decyzji następuje "powtórnie". Z wyjaśnień organu I instancji udzielonych Kolegium Odwoławczemu wynika, że przedmiotowa decyzja "po raz pierwszy" wysłana została Stowarzyszeniu "S." przesyłką zwykłą bez potwierdzenia odbioru natomiast powtórne wysłanie decyzji nastąpiło przesyłką poleconą, którą strona odebrała dnia 12 stycznia 2005r. Decyzja organu I instancji zawierała pouczenie o sposobie i terminie (14 dniowym) do wniesienia odwołania. W dniu 20 stycznia 2005r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie Stowarzyszenia "S.", datowane na dzień 18 stycznia 2005r. W toku postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym nie ustalono, czy strona postępowania istotnie otrzymała przedmiotową decyzję organu I instancji przesyłką zwykłą a jeżeli tak, to kiedy to nastąpiło. Stowarzyszenie "S." natomiast konsekwentnie utrzymuje, że ww. decyzję otrzymało tylko jeden raz przesyłką poleconą w dniu 12 stycznia 2005r. Skoro zatem Kolegium Odwoławcze nie ustaliło, czy Stowarzyszenie "S." otrzymało przedmiotową decyzję organu I instancji przesyłką zwykłą w terminie wcześniejszym niż 12 stycznia 2005r. nie jest możliwe uznanie - wbrew twierdzeniom strony skarżącej -, że okoliczność taka miała miejsce. Skład orzekający w niniejszej sprawie zdaje sobie sprawę z trudności dowodowych w zakresie ustalenia, czy i kiedy strona otrzymała decyzję przesyłką zwykłą. Jednak w takiej sytuacji, gdy brak jest dowodu na wcześniejsze doręczenie decyzji stronie, organ musi uznać, że decyzja została doręczona w sposób prawem przewidziany dopiero w dniu 12 stycznia 2005r. Skoro więc Stowarzyszenie "S." otrzymawszy decyzję w dniu 12 stycznia 2005r. wniosło odwołanie w dniu 20 stycznia 2005r. to z zestawienia dat otrzymania decyzji i wniesienia odwołania nie wynika, że odwołanie złożono z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Kolegium Odwoławcze podniosło w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że decyzja organu I instancji nabrała cech ostateczności w dniu 30 listopada 2004r. w związku z doręczeniem jej innej stronie postępowania w dniu 15 listopada 2004r. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, organ mógł ewentualnie rozważać kwestię dopuszczalności odwołania nie zSś uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W powołanej przez Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. IV SA 703/97 za: LEX nr 47299) stwierdzono, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł może skutecznie złożyć odwołanie w terminie umożliwiającym wniesienie odwołania przez inne strony postępowania, które otrzymały decyzję. W sprawie niniejszej stan faktyczny był jednak inny, ponieważ Stowarzyszenie "S." otrzymało decyzję organu I instancji za pośrednictwem poczty w dniu 12 stycznia 2005r., zaś w decyzji znajdowało się pouczenie o środkach i terminie jej zaskarżenia. Stowarzyszenie "S." zastosowało się do tego pouczenia i złożyło odwołanie w ustawowym terminie 14 dni. W tej sytuacji stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, bez ustalenia, czy i ewentualnie kiedy strona otrzymała decyzję we wcześniejszym niż 12 stycznia 2005r. terminie, nastąpiło z naruszeniem art. 134 k.p.a. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).