IV SA/Wa 1449/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Burmistrza B. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2018r. znak [...] – po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza B. na postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 2015r. znak: [...], wymierzające Burmistrzowi B. karę pieniężną w wysokości [...]zł za wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2014r. znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2017r., poz. 1073 z późn. zm- dalej: u.p.z.p.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stan sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] czerwca 2014r. Burmistrz B., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2014r. KM [...]sp. j. z siedzibą w B., wydał decyzję znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie sieci ciepłowniczej zlokalizowanej na działkach nr [...],[...],[...]-[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], k.m. [...]- obręb [...]., gmina B.. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. znak: [...] Wojewoda [...] nałożył na Burmistrza B. karę pieniężną w wysokości [...]zł, za wydanie wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] czerwca 2014r. z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu. Zdaniem organu I instancji postępowanie w przedmiotowej sprawie trwało 85 dni, począwszy od dnia [...] marca 2014r. (data wpływu wniosku) do [...]czerwca 2014r. (data decyzji lokalizacyjnej). Odliczeniu podlegał okres 15 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej. Tym samym mając na względzie ustawowy termin na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego tj. 65 dni wskazana wyżej decyzja z dnia [...]czerwca 2014r. została wydana z 9 dniowym uchybieniem terminu na jej wydanie. Na powyższe postanowienie Burmistrz B. (dalej: skarżący, Burmistrz) złożył zażalenie wnosząc o uwzględnienie zażalenia w całości i uznanie, że nałożenie kary jest bezpodstawne. Wniesiono również wstrzymanie wykonania postanowienia Wojewody [...]. Zdaniem Burmistrza, uchybienie terminu o którym mowa w art. 51 ust.2 u.p.z.p. nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu tj. chorobę referenta, która ze względu na braki kadrowe, w sposób obiektywny uniemożliwiła dochowanie terminu. Postanowieniem z dnia [...]marca 2018r. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza B. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając wydane orzeczenie Minister stwierdził, że ustawowy 65-dniowy termin, zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. rozpoczął bieg [...]marca 2014r. tj. w dniu następnym po dniu, w którym do Urzędu Miejskiego w B. wpłynął wniosek inwestora z dnia [...]marca 2014r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Termin ten zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego tj. w dniu [...]czerwca 2014r. a zatem postępowanie trwało 90 dni a nie jak błędnie przyjął organ I instancji 89 dni. W oparciu o przepis art. 51 ust.2c u.p.z.p. organ odwoławczy uznał, że odliczeniu od ustawowego terminu podlega 15-dniowy okres przeznaczony na uzgodnienie projektu decyzji, liczony od dnia [...]maja 2014r. tj. od dnia następnego po dniu nadania wniosku z dnia [...]maja 2014r. o uzgodnienie projektu decyzji do dnia [...]czerwca 2014r. tj. do dnia w którym projekt przedmiotowej decyzji został uzgodniony przez Powiatowy Zarząd Dróg w C. w trybie tzw. "milczącej zgody". Organ uznał również, że w przeprowadzonym przez Burmistrza postępowaniu lokalizacyjnym nie miały miejsca żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust.2c u.p.z.p. Tym samym po dokonaniu matematycznych wyliczeń czyli odjęciu od 90 dni trwającego postępowania dopuszczalnego terminu jego trwania oraz 15 dni na dokonanie uzgodnienia zwłoka w wydaniu decyzji trwała 10 dni a nie jak ustalił organ I instancji 9 dni. Organ uznał jednak, że stosownie do treści art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza sprawo lub rażąco narusza interes społeczny. W wyniku dokonanej pod tym kontem analizy sprawy, Minister uznał, że organ wojewódzki dopuścił się naruszenia przepisów prawa tj. art. 51 ust.2 u.p.z.p., jednakże naruszenie to nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, jak również rażącego naruszenia interesu społecznego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odniósł się również szczegółowo do zarzutów stawianych w zażaleniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył Burmistrz B. zaskarżając je w całości i zarzucając: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 15 ust.2 i ust. 2c u.p.z.p., poprzez błędne uznanie, że spełnione zostały przesłanki do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej i w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji nakładającego na skarżącą karę pieniężną w kwocie [...]zł, mimo iż uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącej i bez jej winy; 2/ naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób niebudzący wątpliwości oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów skutkującej błędnym uznaniem, że zostały spełnione przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, podczas gdy skarżąca została wprowadzona w błąd przez organ pierwszej instancji co do czynności organu podlegających odliczeniu od terminu 65-dniowego na wydanie decyzji lokalizacyjnej, a ponadto uchybienie terminu na wydanie decyzji nastąpiło bez winy skarżącej; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018r. którym orzeczono o wymierzeniu Burmistrzowi B. kary pieniężnej w wysokości [...]zł za zwłokę w wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r. poz. 1073 z późn. zm.- dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Sposób liczenia terminu precyzuje art. 51 ust. 2c ww. ustawy wskazując, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy również stwierdzić, że tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki (zasada wyrażona w art. 12 k.p.a.). W tej sytuacji organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, bowiem brzmienie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie daje podstaw do uznaniowości. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że w ocenie Sądu, organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz wskazanych wyżej przepisów u.p.z.p. Sąd rozstrzygając w granicach niniejszej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną stwierdza, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz jego analiza przeprowadzona przez organ II instancji jest zgodna z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ II instancji orzekający w niniejszej sprawie podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. W niniejszej sprawie organ II instancji prowadził postępowanie od początku, nie będąc związany ustaleniami organu instancji niższej. Jednocześnie należy zauważyć, że jedną z najistotniejszych zasad przyświecających postępowaniu odwoławczemu (zażaleniowemu) w procedurze administracyjnej jest zakaz reformationis in peius (pogorszenie sytuacji skazanego w wyniku wyroku zapadłego w postępowaniu odwoławczym) zawarty w art. 139 k.p.a. Zakaz ten oznacza, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zasada ta daje stronie gwarancję, iż jeżeli wniesie zażalenie to postanowienie organu II instancji nie będzie mniej korzystne niż to, od którego zostało wniesione. Dlatego też, Minister Inwestycji i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 przy uwzględnieniu zakazu zawartego w art. 139 k.p.a., utrzymał w mocy wydane z naruszeniem prawa postanowienie Wojewody [...], lecz korzystniejsze dla skarżącego, co Sąd uznaje za prawidłowe. W niniejszej sprawie, termin wynikający z ww. art. 51 ust.2 u.p.z.p. rozpoczął swój bieg w dniu [...] marca 2014r., tj. od dnia następnego po dniu, w którym do Burmistrza B. wpłynął wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 57 § 1 k.p.a. - jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Termin upływa z końcem ostatniego z odpowiedniej liczby dni, wskazanej w przepisie prawa. Rzeczywisty okres przedmiotowego postępowania zakończył się natomiast, w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. [...] czerwca 2014r. Sąd podkreśla, że celem każdego postępowania administracyjnego jest to, aby wniosek był załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2194/06). Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju prawidłowo określił okres, w którym trwało postępowanie o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie sieci ciepłowniczej. W kontrolowanej sprawie trwało ono 90 dni a nie jak wskazał organ I instancji 89 dni, tj. od [...]marca 2014r. – dnia następnego po wpłynięciu wniosku inwestora, do [...]czerwca 2014r. – dnia wydania decyzji przez Burmistrza B.. Zgodzić należy się z Ministrem, że poza wskazanym w przepisie okresem 65 dni na wydanie orzeczenia, w sprawie należało odliczyć również okres 15 dniowy tj. okres na dokonanie uzgodnienia projektu decyzji, bowiem zgodnie z art. 51 ust.2c u.p.z.p. do terminu o którym mowa w ust. 2 art. 51 u.p.z.p. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności (termin liczony od [...]maja 2014r. tj. od dnia następnego po dniu nadania wniosku z dnia [...] maja 2014r. o uzgodnienie projektu decyzji do dnia [...] czerwca 2014r. tj. do dnia w którym projekt decyzji został uzgodniony w trybie tzw. "milczącej zgody" przez powiatowy Zarząd Dróg w C.). Mając powyższe na uwadze zgodzić należy się z Ministrem Inwestycji i Rozwoju, że decyzja Burmistrza B. została wydana z 10 dniową zwłoką, a nie jak ustalił Wojewoda z 9 dniową zwłoką. Powyższe powinno być równoznaczne z wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości [...]zł, a nie - jak to uczynił organ pierwszej instancji - z wymierzeniem kary w wysokości [...]zł. Mając jednak na względzie zakaz reformationis in peius, zasadnie organ II instancji utrzymał zaskarżone orzeczenie Wojewody [...] w mocy. Reformatoryjne rozstrzygniecie prowadziłoby bowiem do naruszenia wskazanej zasady. Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji a odwołujące się do orzecznictwa sadowoadministracyjnego, iż stwierdzone przez organ naruszenie (nieprawidłowe ustalenie czasu trwania postępowania lokalizacyjnego) nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, bowiem odmienne ustalenia faktyczne lub odmienna ocena ustaleń faktycznych nie może być uznana za rażące naruszenie przepisów prawa (v. wyrok WSA w Warszawie IV SA/Wa 1054/15). Sąd podziela również stanowisko organu że w sprawie nie doszło również do rażącego naruszenia interesu społecznego, a tym samym nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od zasady zawartej w art. 139 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać trzeba, że mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ art. 51 ust. 2 i 2c u.p.z.p. Zdaniem Sądu nie doszło również do naruszenia wskazywanych przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ zgromadził cały niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy i w oparciu o niego dokonał analizy sprawy szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest podnoszony przez skarżącego fakt wprowadzenia skarżącego w błąd przez rozbieżne wytyczne Wojewody [...] odnośnie okoliczności podlegających odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy bowiem zauważyć, że kwestia terminu do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz kwestia jakie terminy nie są wliczane do terminu 65-dniowego w sposób jednoznaczny została uregulowana w przepisach powszechnie obowiązujących tj. w art. 51 ust.2 i 2c u.p.z.p. Nadto z brzmienia art. 12 § 1 k.p.a. wynika również, że organy winny działać w sprawie wnikliwie i szybko (zasada szybkości i prostoty postępowania). Tak wiec zarówno skarżący jak i organ związani byli przepisami powszechnie obowiązującymi. A Burmistrz B. wydający decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego był zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa a nie kierować się wytycznymi Wojewody dotyczącymi konkretnych przepisów prawa. Szczególnie, że wytyczne te nie wiążą i nie są powszechnie obowiązującym prawem. Nie do zaakceptowania w ocenie Sądu jest również stanowisko Burmistrza jakoby opóźnienie w wydaniu decyzji lokalizacyjnej spowodowane było okolicznościami niezawinionymi przez organ tj. ze względu na istotny brak kadrowy związany z absencją pracownika. Takie tłumaczenie organu nie może stanowić żadnego usprawiedliwienia. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, który sąd w niniejszym składzie również podziela, że rzeczą organu prowadzącego postępowanie, w tej sprawie Burmistrza, jest takie zorganizowanie pracy podległego urzędu aby zapewnić nieprzerwane, efektywne funkcjonowanie, aby w razie jakichkolwiek trudności np. długotrwałych zwolnień lekarskich, braków kadrowych czy też trudności technicznych przedsięwziąć takie działania organizacyjne, które pozwolą na niezakłócone działanie organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017r. sygn. akt II OSK 28/16, postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2017r. sygn. akt II OSK 495/17). Jak słusznie wywodzi się w doktrynie przesłanka "przyczyn niezależnych od organu" dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych w stosunku do organu i niezależnych od niego. Jako przykłady takich zdarzeń w doktrynie i orzecznictwie podaje się działania sił przyrody, działania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy czy brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego (G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Wydanie 3, Warszawa 2010 r.). Niewątpliwie w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które można by było zakwalifikować do niezależnych od organu. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że - zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny dla których Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] czerwca 2018r. uznał za konieczne utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015r. orzekającego o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zwłokę w wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2014r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie sieci ciepłowniczej, znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu - skarga nie mogła zostać uwzględniona. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.