IV SA/Wa 145/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia WSA Łukasz Krzycki ( spr.) asesor WSA Anna Szymańska Protokolant Agata Krysztofiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2004r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2004r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. (nr [...]) Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...].06.2003 r. (nr [...]) w sprawie ustalenia wymiaru kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnej emisji poprzez wprowadzanie chlorowodoru z emitora pieca do topienia aluminium PIT-[...] (nr [...]) oraz z emitora pieca do topienia aluminium PIT-[...] (nr [...]) dla przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowego “E."- J. S. w K. W uzasadnieniu decyzji wskazano między innymi, iż podstawą wymierzenia kary były pomiary przeprowadzane w trakcie kontroli w dniach 17 i 25. kwietnia 2003 r. Warunki emisji dla skarżącego określała wówczas decyzja Starosty C. z dnia [...] sierpnia 2001 r. (nr [...]) o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń. Pomiary wykazały emisję chlorowodoru a substancja ta nie była dopuszczona do wprowadzania w świetle decyzji Starosty C. Wymierzenie kary było więc zasadne, uwzględniając brzmienie art. 298 ust. 1 pkt 1 z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). W skardze na powyższą decyzje J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem. Skarżący podnosi, iż Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie odniósł się w praktyce do argumentów zawartych uprzednio w odwołaniu. W szczególności nie ustosunkowano się do, znajdującego się w aktach sprawy, pisma z Ministerstwa Środowiska z dnia [...] lipca 2000 r. znak: [...], które w ocenie skarżącego jest interpretacją ustawodawcy. W świetle przedstawionej w piśmie interpretacji, skarżący nie naruszył przepisów z zakresu ochrony środowiska. Stwierdzono w nim, iż naruszenie wymagań ochrony środowiska polegające na wprowadzaniu rodzajów gazów nie wymienionych w decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń następuje jedynie gdy proces prowadzony w instalacji różni się od opisanego w decyzji. W ocenie skarżącego, inne rozumowanie jest absurdalne, gdyż prowadzi do braku możliwości emisji jakichkolwiek substancji nie ujętych w decyzji, co jest praktycznie niemożliwe. Zwalniałoby to także z wszelkiej odpowiedzialności organy, które wydają decyzję określająca dopuszczalną emisję, co pozostaje w kolizji z zasadą zaufania obywateli względem rozstrzygnięć organów administracji. Skarżący podkreśla, iż pomiary stanowiące podstawę sporządzenia wniosku o wydanie decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń były wykonywane właśnie przez [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska. Skarżący kwestionuje stanowisko Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, iż art. 224 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, skoro równocześnie właśnie przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska stanowiły podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Gdyby przyjąć, iż art. 224 ust. 3 ustawy miał zastosowanie w niniejszej sprawie zakład nie przekraczałby warunków emisji wynikających z decyzji. Podniesiono, iż osiągnięcie stanu polegającego na emisji chlorowodoru na poziomie “0" jest niemożliwe, co uwzględniono poprzez odpowiednią redakcję art. 224 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż dla rozstrzygnięcia sprawy decydujące znaczenie ma treść regulacji normatywnych. W ich świetle stwierdzenie przekroczenia warunków decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń, wydanej na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), poprzez emisję zanieczyszczeń nie ujętych w decyzji obligowało organy inspekcji do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Podtrzymano stanowisko, iż art. 224 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie oraz wskazano, iż pismo z Ministerstwa Środowiska stanowi odpowiedź na konkretnie postawione pytania. Skarżący nie przedstawił treści zadanych pytań. W dodatkowym piśmie procesowym skarżący wskazał, iż w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 224 ust. 3 ustawa - Prawo ochrony środowiska. Może być on zastosowany także do ostatecznej decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza. Wynika to, zdaniem skarżącego z art. 18 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), gdyż w jego świetle muszą znaleźć zastosowanie wszystkie przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska dotyczące pozwoleń na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Skarżący wskazuje, iż treść art. 298 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska wyklucza możliwość wymierzania kary za samo przekroczenie warunków decyzji odnośnie rodzajów wprowadzanych gazów. Podnosi, iż nie odniesienie się do interpretacji z Ministerstwa Środowiska stanowi naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., gdyż nie podjęto wszystkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia sprawy. Zastosowanie interpretacji wykluczyłoby możliwość wymierzania kary. Nie odniesienie się do niej stanowi także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący podnosi, iż problem różnicy w interpretacjach był znany organom inspekcji od momentu wszczęcia postępowania. Informuje iż uzyskane obecnie przez niego pozwolenie zintegrowane dopuszcza emisje chlorowodoru. Pozwolenie to spowodowało wygaśniecie decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd oddalił skargę gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zaskarżone rozstrzygniecie nie narusza prawa. Przesłanki wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie określa art. 298 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Stanowi on, iż administracyjna kara pieniężna wymierzana jest w przypadku przekroczenia ilości lub rodzajów gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Użycie w przepisie spójnika “lub" oznaczającego alternatywę rozłączną przesądza, iż kara wymierzana jest w przypadkach przekroczenia warunków emisji co do: - wyłącznie ilości wprowadzanych gazów lub pyłów (gdy nie występuje przekroczenie warunków emisji co do rodzajów wprowadzanych gazów lub pyłów), - wyłącznie rodzajów wprowadzanych gazów lub pyłów (gdy nie występuje przekroczenie ilości wprowadzanych gazów i pyłów), - łącznie ilości i rodzajów wprowadzanych gazów i pyłów. Ustawodawca chcąc określić zasadę wymierzania administracyjnych kar pieniężnych tylko za przekroczenie warunków emisji łącznie co do ilości oraz rodzajów gazów i pyłów musiałby użyć spójnika “i" (oznaczającego koniunkcję). W świetle jednoznacznego brzmienia regulacji w tym zakresie za bezpodstawne trzeba przyjąć wywody skarżącego, co do braku możliwości wymierzania kar wyłącznie za przekroczenie warunków emisji w zakresie wprowadzania gazów i pyłów o rodzajach nie wymienionych w odpowiedniej decyzji określającej warunki emisji. W powyższym świetle za bezzasadne trzeba uznać także zarzuty nie uwzględnienia przez organy orzekające w sprawie przy interpretacji regulacji art. 298 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska interpretacji z Ministerstwa Środowiska, sformułowanej na gruncie analogicznie brzmiącej a wcześniej obowiązującej regulacji art. 110 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. W świetle przywołanej interpretacji dopuszczalne byłoby wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków emisji co do rodzajów wprowadzanych substancji jedynie w szczególnych przypadkach, tj. “gdy proces prowadzony w źródle różni się od opisanego w decyzji". Zawarte w piśmie stanowisko nie znajduje oparcia w normach prawa materialnego. Nie stanowi ono także aktu normatywnego, który może mieć moc wiążącą dla orzekających w sprawie organów Inspekcji Ochrony Środowiska obu instancji. W sprawie bezsporne jest, iż w dniu ustalenia przekroczenia warunki emisji dla skarżącego określała ostateczna decyzja o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń. Zgodnie z brzmieniem sentencji, decyzja ta określała dopuszczalne do wprowadzania rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających, zawarte w tabelach 1 do 4. Dla piecy PIT [...] i PIT [...] nie dopuszczono wprowadzania chlorowodoru. Nie do pominięcia jest okoliczność, iż warunki emisji określane w decyzji ustalone były na podstawie dokumentacji przedkładanej przez zainteresowanego (art. 30 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska). W świetle obowiązującego wówczas rozporządzenia MOŚZNiL z dnia 18 września 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania dopuszczalnych do wprowadzania do powietrza rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających oraz wymagań, jakim powinna odpowiadać dokumentacja niezbędna do wydania decyzji ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza (Dz.U. Nr 124 poz. 819) dokumentacja powinna zawierać proponowane rodzaje ilości substancji zanieczyszczających wprowadzanych do powietrza (§ 4. pkt 4). W tej sytuacji, to zainteresowany w swoim interesie powinien zapewnić przedłożenie we wniosku pełnej listy emitowanych substancji. Bez znaczenia prawnego w tej sprawie jest okoliczność na podstawie jakich danych zainteresowany ustalił faktyczna listę emitowanych substancji i kto ponosi odpowiedzialność za sporządzenie niepełnego wykazu. Wobec powyższego za nietrafne trzeba uznać zarzuty iż egzekwowanie wymagań decyzji nie określającej pełnego katalogu emitowanych substancji narusza zasadę zaufania do rozstrzygnięć organów administracji. Nie ma znaczenia w tym kontekście także podnoszony fakt, iż w nowej decyzji – pozwoleniu zintegrowanym skarżący uzyskał prawo emitowania chlorowodoru. Może to wskazywać jedynie na to, iż skarżący mógłby emitować legalnie chlorowodór także w okresie obowiązywania dotychczasowej decyzji, gdyby w odpowiednim terminie wystąpił z odnośnym wnioskiem do organu właściwego do wydawania decyzji w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw do czasu wygaśnięcia decyzji ustalających rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających wprowadzanych do powietrza stosuje się do nich przepisy dotyczące pozwoleń na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Oznacza to, iż przekroczenie warunków tej decyzji może stanowić podstawę wymierzenia kary, o której mowa w art. 298 ust. 1 pakt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, pomimo iż przepis ten dotyczy expressis verbis wymierzania kar za naruszenie warunków pozwolenia, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawa - Prawo ochrony środowiska. Nie może natomiast odnośnie tej decyzji, jak słusznie to podnosi Główny Inspektor Ochrony Środowiska, znaleźć bezpośrednio zastosowania art. 224 ustawa - Prawo ochrony środowiska, gdyż jego brzmienie wskazuje jednoznacznie, iż określa on zasady wydawania pozwoleń nie zaś interpretacji decyzji pozostających w obiegu. Art. 224 może natomiast znaleźć pośrednio zastosowanie odnośnie dawnych decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń na przykład w razie ewentualnej ich zmiany w okresie, w którym jeszcze nie wygasły. Trzeba zauważyć, iż ustawa wprowadza nowe zasady określania warunków emisji. Z jednej strony, co wielokrotnie podnosi skarżący, wprowadza zasadę odstępowania od określania wielkości emisji dla gazów i pyłów w określonych sytuacjach. Jednocześnie jednak, co skarżący w swoich wywodach pomija, wprowadza wymóg wskazania katalogu substancji, dla których nie określono wielkości emisji (ust. 3). Wskazana konstrukcja normy jest w sposób oczywisty niemożliwa do zastosowania odnośnie interpretacji warunków pozostającej w mocy decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń. W tej sytuacji sformułowane przez skarżącego zarzuty odnośnie naruszenia prawa poprzez niezastosowanie w sprawie normy art. 224 ust. 3 ustawa - Prawo ochrony środowiska są niezasadne. Wskazane powyżej uwarunkowania prowadzą do wniosku, iż w świetle obowiązujących przepisów jest zasadne, na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 1 ustawa - Prawo ochrony środowiska wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie do powietrza rodzajów gazów i pyłów nie ujętych w obowiązujących dotąd decyzjach ustalających rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza. Ten sam pogląd sformułowany na gruncie analogicznej regulacji art. 110 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska wyrażany był w szeregu dotychczasowych orzeczeń NSA (wyrok z 28.10.96 sygn. akt IV S.A.455/96, wyrok z 19.11.97 sygn. akt 174/96, wyrok z 3.04.00 sygn. akt 281/98 niepubl.). Natomiast za słuszny należy uznać zarzut skargi, iż nie odniesienie się w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do przytaczanego w odwołaniu stanowiska z Ministerstwa Środowiska stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy powinien bowiem odnieść się do wszystkich argumentów podnoszonych w odwołaniu. Wskazane naruszenie nie ma jednak w rozpatrywanej sprawie wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, gdyż jak wskazano wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w rozpatrywanym przypadku nie narusza prawa. Natomiast, w tym kontekście, podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.