IV SA/Wa 145/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2009 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej E. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem i przyłączami na działce ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy B. w W.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisano dotychczasowy stan faktyczny sprawy, przytoczono treść zastosowanych do rozstrzygnięcia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdzono, iż przedmiotowa działka stanowi grunt leśny, dlatego do ustalenia wobec niej warunków zabudowy konieczne jest ustalenie, czy działka ta była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia wyrażoną przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu miejscowego obejmującego ten obszar. Takim planem miejscowym obowiązującym na omawianym obszarze był miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzony uchwalą nr [...] Rady W. z dnia [...] września 1992 r., w którym przedmiotowa działka gruntu była położona na obszarze oznaczonym symbolem MUL-36 określającym przeznaczenie na funkcje mieszkalno-usługowe z zielenią leśną z następującymi uwarunkowaniami wynikającymi ze specyfiki obszaru: "Na działkach leśnych dopuszcza się lokalizację domów mieszkalnych wyłącznie na warunkach takich, jak pozbawienie terenu statusu lasów ochronnych, dopuszczenie realizacji jedynie budynków jednorodzinnych wolnostojących na działkach nie mniejszych niż 1500 m2, utrzymanie terenów biologicznie czynnych na powierzchni nie mniejszej niż 75% powierzchni poszczególnych działek, ograniczenie powierzchni zabudowy do maximum 15% poszczególnych działek". W ustaleniu ogólnym Nr 16 do cytowanego planu wskazano, że: "plan ustala objęcie wszystkich lasów na terenie m. W. statusem lasów ochronnych oraz plan dopuszcza możliwość pozbawienia statusu lasów ochronnych w trybie przepisów ustawy z dnia 28 września 2001 r. o lasach". Dla terenu, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka gruntu o nr ew. [...] brak było zgody Wojewody na przeznaczenie terenu na cele nierolnicze i nieleśne. Po uchwaleniu wskazanego planu miejscowego z 1992 r., nie została wydana na podstawie art. 16 ustawy o lasach decyzja starosty pozbawiająca przedmiotową działkę statusu lasu ochronnego. Z tego też względu nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do dokumentów przedłożonych przez skarżącą, organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 1982 r. w sprawie Sygn. akt IV SA/Wa 145/09 wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych o powierzchni 28,310 ha w Dzielnicy P. osiedle C. pod budownictwo mieszkaniowe oraz decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 1982 r. zezwalająca na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych o łącznej powierzchni 93,71 ha położonych w Dzielnicy P. nie dają podstawy do uznania za spełnioną przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ dokumenty te nie zostały wykorzystane przy opracowywaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzone uchwałą Rady W. z dnia [...] września 1992 r. Natomiast fakt, iż przedmiotowa działka była przeznaczona w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego W. uchwalonym w 1982 r. pod zabudowę jednorodzinną nie ma znaczenia w sprawie, skoro plan ten utracił moc obowiązującą w związku z uchwaleniem kolejnego planu w 1992 r., natomiast warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym związany jest ze zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu, której udzielono przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc obowiązującą na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. właścicielka przedmiotowej działki gruntu o nr ew. [...] E. D. wskazała, iż jej działka gruntu, wbrew twierdzeniom organów orzekających, spełnia warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele niewolne i nieleśne, ponieważ w planie miejscowym z 1992 r. działka ta była przeznaczona na cele mieszkalno-usługowe z zielenią leśną, które to przeznaczenie musiało być poprzedzone zgodą marszałka województwa po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Stawianie przez organ orzekający zarzutu braku zgodny na zmianę tego przeznaczenia przy sporządzaniu planu miejscowego z 1992 r. nie zostało poparte odpowiednimi dowodami. Nie jest zaś takim dowodem brak stosownego dokumentu w archiwum. Dowodem zaś na udzielenie stosownej zgody jest opinia z 1990 r. wydana ówczesnemu właścicielowi przedmiotowej działki gruntu, według której działka ta pozostawiona została do dyspozycji właściciela pod zabudowę jednorodzinną. Jeżeli więc wówczas działka ta była działką leśną, to przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinna musiało wynikać z udzielonej zgody na zmianę przeznaczenie, które to przeznaczenie było określone także w planie miejscowym z 1982 r. W ocenie skarżącej, przeznaczenie przedmiotowej działki gruntu pod zabudowę w planach miejscowych z 1982 r. i z 1992 r. oznacza, iż musiała być ówcześnie udzielona zgoda na zmianę jej przeznaczenia. Sygn. akt IV SA/Wa 145/09 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu skarżącej z organem administracji jest okoliczność, czy działka gruntu stanowiąca własność skarżącej, będąca wykazanym w ewidencji gruntów i budynków użytkiem leśnym, była objęta zgodą na zmianę jej przeznaczenia przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 1992 r. Od ustalenia tej okoliczności zależy bowiem dopuszczalność wydania obecnie wobec tej działki gruntu decyzji o warunkach zabudowy. Z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) wynika, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. przy spełnieniu warunku, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Działka gruntu skarżącej nr [...] z obrębu [...] oznaczona jest w ewidencji gruntów i budynków symbolem LsV, co stanowi użytek leśny. Ustalenie warunków zabudowy dla takiego rodzaju użytku gruntowego jest zatem możliwe tylko w przypadku, gdy przy sporządzaniu ostatnio obowiązującego na tym terenie planu miejscowego w 1992 r. uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia tego terenu na cele nieleśne, co wynika z powołanego art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym względzie, organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan prawny określający konieczność spełnienia tego warunku dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. W niewystarczający jednak sposób, niespełniający wymagań określonych w art. 7 i art. 11 kpa, organ ten stwierdził, iż dla terenu obejmującego działkę gruntu skarżącej przy uchwalaniu planu miejscowego w 1992 r. brak było zgody Wojewody na przeznaczenie terenu na cele nierolnicze i nieleśne. Organ odwoławczy ograniczył się w tym względzie jedynie do stwierdzenia, iż po uchwaleniu planu miejscowego w 1992 r. nie została wydana na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach decyzja starosty pozbawiająca działkę skarżącej statusu lasu ochronnego, który to status m.in. dla tej działki gruntu określony został w planie miejscowym przyjętym uchwałą Rady W. z dnia [...] września 1992 r. Nr [...]. Sygn. akt IV SA/Wa 145/09 Organ odwoławczy nie dokonał jednak oceny znaczenia okoliczności, iż we wskazanym planie miejscowym, działka gruntu skarżącej położona była na obszarze, na którym dopuszczono realizację budynków jednorodzinnych wolnostojących na działkach nie mniejszych niż 1500 m2, z ograniczeniem powierzchni zabudowy do maximum 15% poszczególnych działek. Rozważając takie przeznaczenie działki skarżącej w kontekście treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rolą organu odwoławczego było ponowne – wobec rozważań organu pierwszej instancji – ustalenie i ocena, czy działka skarżącej była objęta zgodą na zmianę jej przeznaczenia na cele nieleśne wykorzystaną do sformułowania w omawianym planie miejscowym przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe. Lakoniczne stwierdzenie organu odwoławczego braku takiej zgody, a także rozważania organu pierwszej instancji, iż plan miejscowy przyjęty w 1992 r. uchwalono z wadą formalno-prawną w tym względzie, nie spełnia ustawowego warunku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uwzględniania słusznego interesu strony (art. 7kpa) oraz zasady przekonywania (art. 11 kpa), skoro twierdzenia organów nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami na prowadzenie postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia okoliczności nieistnienia zgody na zmianę przeznaczenia działki skarżącej przy uchwalaniu planu miejscowego w 1992 r. Niespełnienie przez organ odwoławczy wymagań określonych w art. 7 i art. 11 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro dotyczy to okoliczności, od zaistnienia której ustawodawca uzależnił dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy, a więc wydania rozstrzygnięcia wnioskowanego przez skarżącą. Organ odwoławczy jest bowiem zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a treść art. 138 kpa wyznacza jedynie możliwe sposoby rozstrzygnięcia, jako wynik ustaleń i ocen organu odwoławczego. Należy przyznać rację organom orzekającym w sprawie, iż ustalenia planu miejscowego z 1982 r. oraz dokumenty wydane na jego podstawie, w tym wskazywana przez skarżącą opinia z 1990 r., nie mają rozstrzygającego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, skoro nie są związane z planem miejscowym przyjętym w 1992 r. Jednakże, obowiązkiem organu odwoławczego było ustalenie i ocena, jakie znaczenie dla zastosowania w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miało dopuszczenie do zabudowy jednorodzinnej w planie miejscowym z 1992 r. Jakkolwiek bowiem samo przeznaczenie na takie cele nie jest wystarczające do ustalenia istnienia stosownej zgody na zmianę przeznaczenia działki skarżącej na cele nieleśne, to jednak Sąd nie może wyręczać organu administracji w rozważeniu, czy dopuszczenie takiego przeznaczenia w planie miejscowym z 1992 r. było możliwe bez konieczności uzyskania takiej zgody przed uchwaleniem planu miejscowego. Procesowa rola sądu administracyjnego w sprawowaniu kontroli legalności działania administracji nie pozwala bowiem Sądowi na dokonywanie w tym względzie własnych ustaleń faktycznych, lecz ogranicza działanie Sądu do oceny, czy organ orzekający we właściwy sposób - wynikający z przepisów obowiązującego prawa – ustalił wszystkie okoliczności sprawy oraz należycie je rozważył i ocenił przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie, jest okoliczność, iż według przedstawionej przez skarżącą ortofotomapy z 2005 r. (k-74 akt sądowych) obejmującej otoczenie działki skarżącej, działka ta – poza czterema działkami z bezpośredniego sąsiedztwa - znajduje się w terenie intensywnie zainwestowanym pod budownictwo jednorodzinne. Wyjaśnienia wymaga zatem, w jakich warunkach prawnych odnośnie przeznaczenia terenu zrealizowano tę zabudowę, aby na tej podstawie ustalić, jakie znaczenie dla zrealizowania tej zabudowy miał plan miejscowy z 1992 r. Okoliczność ta może być bowiem pomocna w ustaleniu, czy źródłem realizacji zabudowy na tym terenie były jedynie ustalenia planu miejscowego z 1992 r., co mogłoby pośrednio świadczyć o istnieniu zgody na zmianę przeznaczenia tego terenu przy uchwalaniu planu miejscowego. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ orzekający przeprowadzi postępowanie dowodowe w granicach art. 136 kpa z uwzględnieniem wskazanych wyżej okoliczności i dopiero na tej podstawie oceni, czy w rozpatrywanej sprawie spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do ustalenia warunków zabudowy.