IV SA/Wa 145/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. M. i E. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę - J. i E. M. reprezentowani przez radcę prawnego B. D., po wymianie korespondencji z organem prowadzącym ewidencję gruntów złożyli wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany klasyfikacji niezabudowanej części działek nr [...] , [...],[...] i wpisanie w ewidencji, iż przedmiotowe działki stanowią grunty orne. Wobec wątpliwości co do zakresu i podstawy prawnej wnioskowanego postępowania organ zwrócił się o sprecyzowanie wniosku i określenie, czy żądanie dotyczy przeprowadzenia postępowania klasyfikacyjnego w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z 4.06.1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, czy też zmiany użytku w myśl ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W odpowiedzi strona określiła, iż jej wniosek należy traktować jako wniosek złożony w trybie art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Po rozpoznaniu złożonego wniosku Prezydent W. decyzją nr [...] znak [...] z [...] lipca 2011 r. odmówił wprowadzenia wnioskowanej zmiany w ewidencji gruntów w uzasadnieniu szczegółowo opisując stan faktyczny i prawny w przedmiotowej sprawie. Od decyzji tej odwołanie w terminie złożył pełnomocnik właścicieli nieruchomości. W odwołaniu wniósł o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz wskazał, iż jest w trakcie sporządzenia dokumentacji technicznej z opisem sposobu użytkowania przedmiotowej działki. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 201 Or, Nr 193, poz. 1287) po rozpatrzeniu odwołania J. i E. M. od decyzji Prezydenta W. nr [...] orzekającej o odmowie wprowadzenia do ewidencji gruntów zmiany użytków w niezabudowanej części działek nr [...],[...],[...] z obrębu [...] położonych w W. [...] przy ul. [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z intencją wnioskodawców był zobowiązany przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie czy niezabudowana część działek nr [...],[...],[...] oznaczona w ewidencji gruntów jako las (Ls) stanowi grunty orne oznaczone symbolem R. Zgodnie z aktualnymi zapisami w ewidencji gruntów przedmiotowe działki stanowią własność E. i j. M. i są uregulowane w księgach wieczystych [...],[...],[...]. Organ wyjaśnił, iż teren na którym leżą przedmiotowe działki został w trakcie klasyfikacji gruntów przeprowadzanej w 1959 r. zaklasyfikowany jako RVIz tj. teren rolny klasy VI przeznaczonej pod zalesienie. Takie dane odnośnie użytków zostały wprowadzone do ewidencji gruntów przy jej zakładaniu. Następnie przy aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów zatwierdzonej w 1976r. przedmiotowe działki zostały częściowo uznane za las, w części nadal uznano je za rolne przeznaczone pod zalesienie. Dane te nie zostały jednak wprowadzone do ewidencji gruntów. Ponownej weryfikacji gleboznawczej dokonywano w 2002r i wówczas tereny te zostały w całości uznane za lasy klasy V. Przedmiotową klasyfikację zatwierdzono decyzją Burmistrza Gminy W. nr [...] z [...],10.2002r. Pomimo prawomocności przedmiotowej decyzji nie została ona także wprowadzona do ewidencji gruntów. Dopiero podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków prowadzonej w 2008 roku w trakcie, której m.in. dokonano weryfikacji dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w ewidencji gruntów ujawniono ww. decyzję z 2002r i opisano przedmiotowe działki jako użytki leśne. Informacja, iż projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków stał się obowiązującym operatem ewidencji gruntów i budynków ogłoszono [...].01.2009r w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]nr [...] poz. [...]. Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie ewidencja gruntów i budynków przed modernizacją przeprowadzoną w 2008 r. była prowadzona nieprawidłowo i niezgodnie z zasadami prowadzenia ewidencji. Doprowadziło to w konsekwencji do błędnego oznaczenia tej działki w procedurze uzyskania pozwolenia na budowę oraz oznaczenia drzewostanów dla celów sporządzenia planów urządzania lasów. Ponieważ przedmiotowa działka została zabudowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, w trakcie wykonywania inwentaryzacji powykonawczej geodeta wykazał, iż część działki została zabudowana a tym samym przestała być lasem. Wyniki tych pomiarów zostały wprowadzone do ewidencji gruntów. Dlatego obecnie w ewidencji gruntów przedmiotowe działki są opisane jako częściowo użytki leśne, częściowo jako tereny zabudowane. (Działka nr [...] składa się z [...] ha gruntu zabudowanego i [...] ha lasu, działka nr [...] składa się z [...] ha terenu zabudowanego i [...] ha lasu, zaś działka [...] składa się z [...] ha terenu zabudowanego i [...] ha lasu). Strony obecnie występując o przywrócenie w ewidencji zapisu użytków rolnych dla tych działek tj, zapisów sprzed modernizacji ewidencji gruntów uzasadniają swoje żądanie nie leśnym, a parkowo-ogrodowym charakterem niezabudowanej części działek. Organ wskazał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych ewidencja gruntów i budynków nie tworzy nowych stanów a jedynie rejestruje stany wynikające z innych zdarzeń i dokumentów. W przedmiotowym przypadku zapisy ujawnione w ewidencji oparte są decyzję Burmistrza Gminy W. z [...] 10.2002r, wykonaną przez uprawnionego geodetę dokumentację powykonawczą z [...].07.2009r i informację Prezydenta W. z [...].12.2008r o przyjęciu nowego operatu ewidencji gruntów i budynków. Strony nie przedłożyły zaś dokumentów np. z ponownej klasyfikacji gruntów stwierdzającej, iż stan ustalony w 2002r. był błędny lub do chwili obecnej uległ zmianie, ani też decyzji o zmianie użytku (w myśl art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o lasach) na podstawie których można by dokonać wnioskowanej zmiany. Niezależnie od powyższego należy także zauważyć, iż w myśl ppkt 1 pkt 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków do gruntów ornych zalicza się grunty: a) poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję ziemiopłodów rolniczych lub ogrodniczych, w tym grunty, na których urządzone zostały ogrody działkowe oraz szklarnie i inspekty, b) nadające się do uprawy, o której mowa pod lit. a), ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny, drzew (np. choinek) oraz szkółki drzew ozdobnych i krzewów, c) ugory, odłogi. W ocenie organu z żadnych dokumentów lub opinii znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby przedmiotowy teren był zajęty pod uprawy rolne, plantacje bądź stanowił ugory lub odłogi. Nie twierdzą tego również strony. Przeciwnie wszelkie dowody (orto foto mapa, pismo Biura Ochrony Środowiska z [...] listopada 2010 r. i opinia zespołu rzeczoznawców z sierpnia 2010r) spójnie ze sobą wskazują, iż teren porośnięty jest drzewostanem dębowo - brzozowym. Różnice w tych dokumentach dotyczą jedynie oceny wieku drzewostanu, jego zwartości a co z tego wynika charakteru leśnego lub ogrodowo-parkowego. Na marginesie w związku z zarzutami postawionymi w odwołaniu organ odwoławczy zauważył, iż nie ma sprzeczności w pismach Biura Ochrony Środowiska z [...] listopada 201 Or. i [...] grudnia 2010 r. Fakt, iż teren nie został włączony i opisany w uproszczonym planie urządzania lasów nie oznacza, iż lasem nie jest. Ponadto w jednym piśmie szczegółowo scharakteryzowano drzewostan i wskazano m. in. zabudowę części terenu (co znalazło wyraz w ewidencji), w drugim piśmie jedynie zinterpretowano, iż opisany wcześniej drzewostan ma charakter leśny. Organ wyjaśnił również, iż dołączona do odwołania opinia techniczna z załączonym szkicem użytków nie jest dokumentacją geodezyjną skontrolowaną i przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego a zatem również nie może stanowić podstawy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Pismem z dnia [...] grudnia 2011r. J. i E. M. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego B.D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezydenta W. nr [...] , w miejsce jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego, rozpoznania pomimo modyfikacji żądania przez skarżących, 2) art. 7, 75, 77, 81 oraz art. 81 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie wyjaśnienia występujących w sprawie wątpliwości, co do klasyfikacji nieruchomości wskazanych we wniosku, i jednoznacznego ustalenia ich klasyfikacji, pomimo, iż: - organy wskazały w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji, że prowadzenie klasyfikacji tych gruntów nie było prawidłowe (operat został przyjęty do państwowego zasobu: geodezyjnego i kartograficznego po upływie 6 lat od sporządzenia, co oznacza, że na datę przyjęcia, czyli [...] grudnia 2008 r. był nieaktualny, - opiniujący pracownicy Biura Ochrony Środowiska zajęli częściowo sprzeczne stanowiska w pismach z dnia [...] listopada i [...] grudnia 2010 roku, - złożone do akt sprawy dwie opinie A; M. i Ł.W. (w sensie proceduralnym - prywatne), wskazywały na nieaktualność danych znajdujących się w ewidencji gruntów, - organ wskazał, że różnice w zgromadzonych dokumentach dotyczą "jedynie" wieku drzewostanu, jego zawartości a co z tego wynika charakteru leśnego lub ogrodowa parkowego (s. 4 uzasadnionej decyzji). Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa radcowskiego wg. norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż w piśmie z dnia[...] września 2010 r. wnieśli pierwotnie o zmianę klasyfikacji z leśnych na rolne (albowiem taki był ich stan wiedzy). Po uzyskaniu dwóch pism z Biura Ochrony Środowiska (załączonych do akt sprawy, o których będzie mowa w dalszej części uzasadnienia) zmodyfikowali wniosek poprzez zawnioskowanie dowodu z opinii do spraw klasyfikacji gruntów na okoliczność prawidłowej klasyfikacji gruntu (pismo z dnia [...] marca 2011 roku). Wprowadzenie zmian miało być oparte właśnie o tę opinię. Następnie, wobec bezczynności organu w zakresie przeprowadzenia postępowania klasyfikacyjnego z udziałem osób (biegłych), po uzyskaniu opinii L.W., wnieśli w odwołaniu o ujęcie aktualnego stanu przedmiotowych działek, a nie na podstawie operatu z roku 2002 (zdanie ostatnie odwołania z dnia [...] sierpnia 2011 r.), przy uwzględnieniu opracowania L.W. Jakkolwiek załączona opinia L.W., nie stanowi w sensie proceduralnym dowodu z opinii fiiegłego, to ma ona znaczenie takie, że wzmacnia stanowisko strony. Mówiąc innymi słowy skarżący wnieśli, aby organ dokonał aktualizacji ewidencji zgodnie z danymi zawartymi w opracowaniu L.W. Skarżący wnieśli w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji wydanej w I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na zmianę treści żądania przez wnioskodawcę na etapie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 z 2002r. poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto jak stanowi art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz. 270 zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie może zostać uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Strona skarżąca domagała się w niniejszym postępowaniu od organów ewidenycjnych dokonania zmian (w skardze strona mówi o aktualizacji) w ewdencji odnośnie niezabudowanej części działek nr [...],[...],[...] z obrębu [...] położonych w W. przy ul. [...] w ten sposób aby w miejsce istniejącego użytku "LsV" wpisać użytek "R", który był wykazywany w ewidencji przed moderenizacją z 2008 r. i który jest zgodny z rzeczywistym stanem faktycznym na gruncie. Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. orzekającą o odmowie wprowadzenia do ewidencji gruntów zmiany użytków w niezabudowanej części działek nr [...], [...], [...] z obrębu [...] położonych w W. przy ul. K. W ocenie Sądu organy zasadnie odmówiły wprowadzenia żądanych zamian. Jak wynika z akt sprawy teren na którym leżą przedmiotowe działki został w trakcie klasyfikacji gruntów przeprowadzanej w 1959 r. zaklasyfikowany jako "RVIz" tj. teren rolny klasy VI przeznaczonej pod zalesienie. Takie dane odnośnie użytków zostały wprowadzone do ewidencji gruntów przy jej zakładaniu. Następnie przy aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów zatwierdzonej w 1976r. przedmiotowe działki zostały częściowo uznane za las, w części nadal uznano je za rolne przeznaczone pod zalesienie. Dane te nie zostały jednak wprowadzone do ewidencji gruntów. Ponownej weryfikacji gleboznawczej dokonywano w 2002 r. i wówczas tereny te zostały w całości uznane za lasy klasy V. Przedmiotową klasyfikację zatwierdzono decyzją Burmistrza Gminy W. nr [...] z [...] października 2002 r. Pomimo prawomocności przedmiotowej decyzji nie została ona także wprowadzona do ewidencji gruntów. Dopiero podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków prowadzonej w 2008 r. w trakcie, której m.in. dokonano weryfikacji dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w ewidencji gruntów ujawniono ww. decyzję z 2002 r. i opisano przedmiotowe działki jako użytki leśne. Informacja, iż projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków stał się obowiązującym operatem ewidencji gruntów i budynków ogłoszono [...].01.2009r w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] poz. [...]. Organy prowadzące niniejsze postępowanie przyznały, iż w niniejszej sprawie ewidencja gruntów i budynków przed modernizacją przeprowadzoną w 2008 r. była prowadzona nieprawidłowo i niezgodnie z zasadami prowadzenia ewidencji. Doprowadziło to w konsekwencji do błędnego oznaczenia tej działki w procedurze uzyskania pozwolenia na budowę oraz oznaczenia drzewostanów dla celów sporządzenia planów urządzania lasów. Ponieważ przedmiotowa działka została zabudowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, w trakcie wykonywania inwentaryzacji powykonawczej geodeta wykazał, iż część działki została zabudowana a tym samym przestała być lasem. Wyniki tych pomiarów zostały wprowadzone do ewidencji gruntów. Dlatego obecnie w ewidencji gruntów przedmiotowe działki są opisane jako częściowo użytki leśne, częściowo jako tereny zabudowane. (Działka nr [...] składa się z [...] ha gruntu zabudowanego i [...] ha lasu, działka nr [...] składa się z [...] ha terenu zabudowanego i [...] ha lasu, zaś działka [...] składa się z [...] ha terenu zabudowanego i [...] ha lasu). Wobec powyższego w ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia żądania strony. Podkreślenia wymaga, iż kontrolowana w niniejszym postępowaniu przez Sąd decyzja wydana została w ramach postępowania ewidencyjnego, które służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach, lokalach. Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne osoby zgłaszające zmiany danych objętych ewidencją gruntów obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian. Dokonanie zmian w operacie możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. W art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny ustalony w innym trybie lub przez inne organy. Źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji (i zmian do niej wprowadzanych) są m.in. materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne (§ 35 pkt 1, 4, 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). To na ich podstawie, w tym na podstawie dokumentów złożonych w trybie art. 22 ust 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne prowadzone jest m.in. postępowanie w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków. W niniejszej sprawie strony nie przedłożyły wymaganych prawem dokumentów na podstawie których można by dokonać wnioskowanej zmiany. Dokumentów takich nie mogą stanowić prywatne opinie sporządzone w sprawie na wniosek skarżących. W obrocie prawnym funkcjonuje natomiast ostateczna decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] października 2002 r. nr [...] zatwierdzająca klasyfikację gruntów przeprowadzoną w 1976r. w trakcie której przedmiotowe działki zostały częściowo uznane za las, w części nadal uznano je za rolne przeznaczone pod zalesienie. Ponadto stosownie do treści art. 4 ust. 1 i art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 46 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) operat ewidencyjny powinien być systematycznie aktualizowany, a zawarte w nim informacje dotyczące sposobu użytkowania gruntów powinny być wykazywane zgodnie ze stanem faktycznym. Zmiana użytków gruntowych na działce może nastąpić na skutek innego niż dotychczasowy sposobu zagospodarowania działki, np. na skutek zalesienia, rekultywacji gruntów, trwałego wyłączenia całej lub części działki z produkcji rolniczej lub leśnej, a także innych czynności dokonywanych na działce. W takiej sytuacji mamy do czynienia z nieaktualnym stanem wykazywanym w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych. Zmiana stanu faktycznego na gruncie stanowi podstawę do wprowadzenia odpowiedniej zmiany w tej ewidencji z urzędu lub na wniosek strony. Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Podkreślić jednak należy, iż w przypadku aktualizacji użytków rolnych lub leśnych zmiana taka jest możliwa tylko wówczas, gdy jednocześnie zostanie przeprowadzona gleboznawcza klasyfikacja tych gruntów, który to tryb uregulowany został w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U Nr 19 poz. 97 ze zm.). A zatem samo ustalenie na gruncie, że użytek leśny jest w istocie nie jest lasem tylko parkiem lub gruntem rolniczym i nie jest wykorzystywany na cele związane z gospodarka leśną nie może stanowić podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntów. Zdaniem Sądu niedopuszczalne jest, aby w ramach aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków z naruszeniem obowiązujących przepisów dokonywać zmian stanu prawnego nieruchomości w zakresie użytku "Las". Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił