IV SA/Wa 1451/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz Z. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem skierowanym do Prezydenta [...] Z. N. zwróciła się o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany użytku na części działki nr [...] w obrębie [...]. Działając poprzez swojego pełnomocnika – M. N., strona zwróciła się do organu o uwzględnienie w ewidencji gruntów i budynków opracowania geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], działając z urzędu, Prezydent [...] zawiesił prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie, stwierdzając, że wystąpiło w nim zagadnienie wstępne polegające na konieczności orzeczenia przez Wojewodę [...], jaka część przedmiotowej działki podlega art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czyli do jakiej części nieruchomości strona utraciła prawo własności. W pouczeniu ww. postanowienia poinformowano o siedmiodniowym terminie na złożenie zażalenia. Strona odebrała powyższe postanowienie w dniu [...] grudnia 2018 r., natomiast [...] grudnia 2018 r. – przesyłką pocztową – nadała podpisane przez nią zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], na skutek rozpoznania zażalenia strony, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzekł o niedopuszczalności złożonego przez stronę zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do użytków na działce nr [...] z obrębu [...] stanowiącej część ulicy [...] w W.. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent [...] nie wysłał postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r. zaraz po jego wydaniu do pełnomocnika strony, tj. M. N.. Błąd ten organ I instancji naprawił dopiero po interwencji [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wysyłając postanowienie przy piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. Postanowienie Prezydenta [...] zostało odebrane przez pełnomocnika strony w dniu [...] lutego 2019 r. i nie zostało zaskarżone zażaleniem. Uzasadniając orzeczenie o niedopuszczalności zażalenia, organ odwoławczy powołał się na treść art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), zgodnie z którym wszelkie pisma, w tym postanowienia i decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym doręcza się nie stronie, ale ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Organ dodał, że od chwili doręczenia postanowienia zaczyna biec termin do złożenia zażalenia. Na tej podstawie [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyjął, że prawidłowe doręczenie postanowienia Prezydenta [...] nastąpiło dopiero w dniu [...] lutego 2019 r. i dopiero od tej daty, w terminie 7 dni możliwe było złożenie zażalenia. W tych warunkach uznał zatem, że zażalenie złożone bezpośrednio przez stronę w dniu [...] grudnia 2018 r. zostało wniesione przed terminem, w jakim można było je złożyć prawidłowo, dlatego należało uznać je za niedopuszczalne. Postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stało się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. N., w której skarżąca wniosła: 1) o przyjęcie złożonego przez nią zażalenia jako wniesionego w terminie z uwagi na błędy organu w doręczeniach i przekroczenie wszelkich terminów przez organ; 2) zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw. W ocenie skarżącej zawieszenie postępowania przez Prezydenta [...] było błędne, a sprawa powinna być dalej procedowana. Odnosząc się do postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r., skarżąca podniosła, że jest ono nie do przyjęcia, gdyż niedopuszczalne jest uznanie przez organ, że w wyniku jego błędu w wysyłkach postanowień do niej i jej pełnomocnika, złożone zażalenie zostało wniesione przed terminem i podlega odrzuceniu. Strona wskazała, że nie godzi się na to, by w wyniku popełnionego przez organ błędu miała ponosić ujemne konsekwencje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W jej następstwie postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Dodać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozpatrzył niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Badając legalności zaskarżonego postanowienia w świetle wyżej wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż wydający je organ dokonał błędnej wykładni przepisów prawa procesowego, co w rezultacie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia nieodpowiadającego prawu. W niniejszej sprawie podstawę wydania przez [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżonego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. stanowił art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jednocześnie w sprawach nieuregulowanych odrębnie, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że stroną postępowania była Z. N., która ustanowiła do jej reprezentowania pełnomocnika w osobie M. N.. Niesporne jest również, że Prezydent [...] swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2018 r. doręczył stronie zamiast jej pełnomocnikowi. Zgodnie ze zwrotnym poświadczeniem odbioru przesyłkę z postanowieniem strona odebrała w dniu [...] grudnia 2018 r., a zażalenie na postanowienie nadała przesyłką pocztową w dniu [...] grudnia 2018 r. Z kolei pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Prezydent [...] przesłał swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2018 r. pełnomocnikowi strony, który odebrał tę przesyłkę w dniu [...] lutego 2019 r., nie składając zażalenia na otrzymane postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego dopiero doręczenie przesyłki pełnomocnikowi strony otworzyło termin do skutecznego zaskarżenia postanowienia Prezydenta [...], natomiast zażalenie złożone przez stronę, jako przedwczesne, należało uznać za niedopuszczalne. Z powyższym stanowiskiem organu nie można się zgodzić, gdyż nie znajduje ono uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Na wstępie należy zauważyć, że instytucję procesową niedopuszczalności zażalenia, o której mowa w art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych zażaleniu przez przepisy k.p.a. Przyczyny niedopuszczalności mogą mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Do przyczyn przedmiotowych zalicza się m.in. przypadek wniesienia zażalenia od aktu niebędącego postanowieniem lub wniesienia zażalenia, co do którego ustawodawca nie przewidział możliwości jego zakwestionowania poprzez złożenie takiego środka prawnego, bowiem stosownie do art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie tylko, gdy kodeks tak stanowi. Z całą pewnością w przypadku postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania przysługuje na nie zażalenie, gdyż wprost wynika to z art. 101 § 3 k.p.a. Z kolei przedmiotową przyczyną niedopuszczalności zażalenia może być okoliczność złożenia go przedwcześnie, tj. przed tym, zanim weszło ono do obrotu prawnego, co może wynikać m.in. z tego, że nie doszło jeszcze do jego doręczenia, bądź doręczenie postanowienia było nieskuteczne. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie mamy do czynienia z drugą sytuacją, gdyż doręczenie postanowienia o zawieszeniu postępowania stronie, a nie jej pełnomocnikowi, miało właśnie skutkować nieskutecznością tego doręczenia i w konsekwencji uznaniem, że wniesione przez stronę zażalenie było niedopuszczalne. Stanowisko to jest błędne, a organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie sam przedstawia argumentację, która przeczy późniejszemu sposobowi załatwienia sprawy. Organ ten słusznie bowiem wskazuje, że ustanawiając pełnomocnika, w myśl art. 32 k.p.a., strona nie traci praw występowania w swojej sprawie oraz składania, wniosków, odwołań i zażaleń, by dalej stwierdzić, że de facto strona w tej sprawie, z uwagi na pominięcie ustanowionego pełnomocnika jednak nie była uprawniona do samodzielnego działania, a więc nie mogła skutecznie złożyć zażalenia. Takie stanowisko organu jest zatem wewnętrznie sprzeczne i kłóci się z faktem, że strona, jako centralna postać postępowania administracyjnego ma zawsze prawo samodzielnego działania w sprawie, choćby ustanowiła dla jej reprezentowania pełnomocnika. Strony nie można przy tym pozbawić tego prawa w drodze interpretacji prawa, jakiej dokonał organ w zaskarżonym postanowienia, gdyż oznaczałoby to w istocie, że ustanowienie przez stronę pełnomocnika wyzuwa ją z jej praw na rzecz powołanego reprezentanta, a przecież strona może w każdej chwili zrezygnować z tej reprezentacji na rzecz działania osobistego. W realiach niniejszej sprawy nie było zatem podstaw do przyjęcia, że złożone przez stronę zażalenie było niedopuszczalne, gdyż postanowienie Prezydenta [...] weszło do obrotu prawnego wraz z jego doręczeniem stronie w dniu [...] grudnia 2018 r. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie NSA wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również taki akt, który został doręczony wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników (por. wyrok NSA z 9 marca 2017 r., I OSK 1476/15). Skoro więc wymienione wyżej postanowienie weszło do obrotu, to nie było przeszkód, by strona mogła wnieść na nie zażalenie. Odmienną kwestią jest zagadnienie terminowości wniesienia ów zażalenia, które zostało nadane z przekroczeniem 7-dniowego terminu wskazanego w pouczeniu, co jednak powinno stać się przedmiotem innego rozstrzygnięcia organu, aniżeli to, jakie zapadło. Z kolei fakt przesłania w lutym 2019 r. przez Prezydenta [...] postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r. pełnomocnikowi strony należy oceniać w kontekście przesłania odpisu postanowienia doręczonego wcześniej stronie, jednakże bez wpływu na bieg terminu do złożenia w sprawie zażalenia. Całokształt tych okoliczności świadczy jednakże o braku dbałości proceduralnej organu I instancji, która w żadnym razie nie obciąża strony, co powinno być wzięte pod uwagę w razie domagania się przez nią przywrócenia terminu do złożenia w sprawie zażalenia. Niezależnie od tego, organ słusznie wskazał w zaskarżonym postanowieniu, że stronie służy także prawo domagania się od organu, który zawiesił postępowanie, jego podjęcia, a w razie postanowienia odmownego, stronie będzie służyć na to rozstrzygnięcie zażalenie. Ponownie rozpatrując sprawę, organ weźmie pod uwagę rozważania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyda odpowiadające prawu rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., mogące mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.