IV SA/Wa 1452/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego T. Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: Kolegium, SKO w W.) z [...] maja 2014 r., znak: [...] wydane na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1) ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz.U. 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. repr. przez r. pr. F.N. od decyzji Prezydenta Miasta O. nr [...] z [...] grudnia 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedażowej poniżej 2000 m2, budynku myjni samochodowej, parkingu, pylonu reklamowego, infrastruktury towarzyszącej na terenie nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...] w obr. [...] przy ul. [...] w O.. W postanowieniu z [...] maja Kolegium na zasadzie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Prezydent Miasta O. wydał decyzję nr [...] z [...] grudnia 2013 r. w wyniku ponownego rozpoznania sprawy z wniosku z [...] kwietnia 2012 r. [...] Sp. z o. o. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie: budynku handlowo-usługowego, budynku myjni samochodowej, parkingu infrastruktury towarzyszącej i zieleni, zjazdów i pylonu reklamowego. Inwestycja planowana była na działkach nr ewid. [...] w obr. [...] w O. przy ul. [...]. Nieruchomość ma powierzchnię ok. 12400 m2, stanowi własność "[...] sp.j. Powierzchnia planowanych 2 budynków wynosić miała ok. 3070 m2, o funkcji handlowo-usługowej. Zaplanowano również dojazd do terenu inwestycji z ul. [...] i [...]j (niezależnie od istniejącego już dojazdu) - dróg publicznych. Wniosek zmodyfikowano w dniu [...] czerwca 2012 r. poprzez usunięcie z niego projektu budowy zjazdów na drogi publiczne (ul. [...] i [...]). Poprzednia decyzja (nr [...] z [...] sierpnia 2012 r.) została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji nr [...] z [...] marca 2013 r. W swoim rozstrzygnięciu Kolegium wskazało, jakie wady pierwotnej decyzji Prezydenta Miasta O. spowodowały jej uchylenie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, który wydał decyzję nr [...] z [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej we wniosku inwestycji. Decyzja została nadana na wskazany adres do doręczeń w dniu [...] grudnia 2013 r. W dniu [...] stycznia 2014 r. przesyłka została zwrócona Prezydentowi Miasta O. przez Pocztę Polską. Z uwagi na brak informacji na kopercie o powtórnym awizowaniu organ I instancji uznał, że doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. było nieskuteczne. W związku z powyższym decyzję wysłano do skarżącego powtórnie, składając reklamację na Poczcie. Decyzja została odebrana przez skarżącego [...] stycznia 2014 r. Pełnomocnik skarżącego wysłał odwołanie od decyzji w dniu [...]lutego 2014 r. W postanowieniu z [...] maja 2014 r. Kolegium na zasadzie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie z akt sprawy w tym w szczególności ze stempli pocztowych znajdujących się na kopertach w których znajdowały się: 1) skarżona decyzja wynika, że przesyłka została odesłana do nadawcy (Prezydent Miasta O.) w dniu [...] stycznia 2014 r. (termin 14 dniowy na przechowywanie przesyłki przez Pocztę upłynął bowiem zdaniem Kolegium w dniu [...] stycznia 2014 r. Pierwsze awizowanie miało bowiem miejsce [...] grudnia 2013 r., a zatem od tego dnia należy liczyć upływ terminu na wniesienie odwołania, który minął [...] stycznia 2014 r. 2) odwołanie od decyzji zostało nadane [...] lutego 2014 r. Powyższe oznacza zatem, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem 14 dniowego terminu na dokonanie tej czynności. Jednocześnie strona skarżąca nie skorzystała z możliwości przewidzianej w art. 58 k.p.a., tj. nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta O.. Dlatego zdaniem SKO w W., odwołanie, jako złożone z uchybieniem terminu, nie może podlegać rozpoznaniu przez organ II instancji. Kolegium w uzasadnieniu postanowienia z [...] maja 2014 r. podniosło, że zasadność takiego rozstrzygnięcia potwierdza liczne orzecznictwo sądów administracyjnych w których podnosi się m. innymi, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości działania, jest związany bowiem treścią art. 134 k.p.a W licznych orzeczeniach sądowoadministracyjnych wskazywane jest również, że przesłankę wydania w trybie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania stanowi ustalenie nie tylko faktu złożenia odwołania po upływie okresu 14 dni od daty doręczenia stronie decyzji organu administracji, ale również ustalenie braku prośby o przywrócenie uchybionego terminu, bądź wydania postanowienia odmawiającego przywrócenie tego terminu, (wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/La 789/11 z 13 października 2011 r., LEX nr 984837; wyrok WSA w Warszawie sygn. akt III SA/Wa 2395/10 z 4 maja 2011 r., LEX nr 995036 oraz wyrok WSA w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 1172/10 z 10 marca 2011 r., LEX nr 993746). W skardze z [...] czerwca 2014 r. na postanowienie Kolegium z [...] maja 2014 r. zarzucono naruszenie: 1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 44 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że próba pierwszego doręczenia decyzji na adres pełnomocnika była skuteczna jako tzw. doręczenie zastępcze, a w konsekwencji 2. art. 134 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że odwołanie skarżącego z [...] lutego 2014 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu, 3. art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, co w niniejszej sprawie miało istotne konsekwencje dla podjętego rozstrzygnięcia. W skardze wniesiono o: 1. uwzględnienie skargi w całości przez SKO w W. na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), 2. w razie nieuwzględnienia wniosku z pkt. 1, wniesiono o uchylenie skarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono w skardze o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonego pisma Poczty Polskiej z [...] czerwca 2014 r., wskazującego na błędy Poczty Polskiej i w efekcie brak doręczenia przesyłki adresowanej do pełnomocnika skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie narusza prawo. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do doręczenia zastępczego, określonego w art. 44 k.p.a. Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 1529) przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2. k.p.a.). Jak wynika z § 3 tego artykułu, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Zawiadomienie o złożeniu pisma w placówce pocztowej (awizo) będzie skuteczne tylko wtedy, gdy zachowa się ustaloną w przepisie § 2 kolejność miejsc, w których adresat może z nimi się zapoznać i skorzystać z możliwości odbioru pisma (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 13 wyd., Warszawa 2014, s. 271). Według Sądu, powyżej przytoczony przepis należy interpretować kompleksowo, tzn., że ocena spełnienia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4 może być dokonana wyłącznie na podstawie związku tego przepisu z § 1, a więc w oparciu o stwierdzenie, że pismo było przechowywane przez Pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej i musi być ono powiązane z ustaleniem, że spełnione zostały w okresie biegu tego terminu wszystkie pozostałe warunki wynikające zarówno z § 2, jak i § 3 przedmiotowego przepisu. Za taką wykładnią przemawia budowa art. 44 k.p.a. Po pierwsze, do § 1 nawiązuje wprost § 2, a z kolei do tego paragrafu nawiązuje paragraf kolejny. Podkreślić należy, że każdy przepis spełnia określoną rolę i nie może być on pomijany, chyba, że wynika to wprost z innego przepisu. Jakiekolwiek odstępstwo od zasad przewidzianych dla doręczenia zastępczego może wywołać określone skutki procesowe, jak też w sferze prawa materialnego. W orzecznictwie wyrażono pogląd według, którego "Samo umieszczenie na kopercie zawierającej decyzję lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma (zwrotnym potwierdzeniu odbioru) stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wystarczające do stwierdzenia, iż zostały spełnione przesłanki doręczenia zastępczego, ponieważ z powyższych dokumentów wynikać musi, że doręczyciel dokonał powiadomienia adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a." (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2010 r., VII SA/Wa 2311/09, LEX nr 760088). W przedmiotowej sprawie na kopercie listu poleconego priorytetowego nr [...] skierowanego do [...] sp. k. ul. [...], [...] P. doręczyciel odnotował tylko informację o jednorazowym awizowaniu. W treści adnotacji zawartej na kopercie, adresowanej do pełnomocnika strony skarżącej nie ma informacji o powtórnym zawiadomieniu o możliwości odbioru przesyłki. W ocenie Sądu, organ naruszył przy rozpoznawaniu sprawy normę wynikającą z treści art. 44 § 2, 3 i 4 k.p.a. Ma rację strona skarżąca, która twierdzi, że na kopercie brak jest jakiejkolwiek adnotacji o drugim awizowaniu. Pełnomocnik skarżącego podnosi w skardze, że po upływie 14 dni od [...] grudnia 2013 r. przesyłka została odesłana. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, przebieg zdarzeń został wyjaśniony po wydaniu skarżonego postanowienia i potwierdzony w piśmie Poczty Polskiej z [...] czerwca 2014 r. Ma rację autor skargi, że adnotacja o pierwszym awizowaniu w dniu [...] grudnia 2013 r. jest nieczytelna. Nie można na jej podstawie stwierdzić, gdzie została złożona informacja o możliwości odbioru przesyłki w placówce pocztowej. Na kopercie ani na potwierdzeniu odbioru nie ma żadnej adnotacji o drugim awizowaniu. Informacja taka znalazła się w odpowiedzi na reklamację. Z tego dokumentu nie wynika jednak, w jakim miejscu zostało pozostawione awizo. Słusznie podniesiono w skardze, że wartość odpowiedzi na reklamację, jako materiału dowodowego należy ocenić w kontekście jej sprzeczności z brakiem adnotacji o drugim awizowaniu na kopercie listu poleconego priorytetowego nr [...]. Powyższe prowadzi do wniosku, iż te uchybienie procedurze skutkuje brakiem przyjęcie skutku fikcji doręczenia zastępczego, albowiem nie można ustalić daty drugiej awizacji, oraz tego czy w ogóle taka powtórna awizacja miała miejsce w stosunku do strony skarżącej w niniejszej sprawie reprezentowanej przez [...] sp. k. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, zgodnie z którym instytucja doręczenia zastępczego stwarza domniemanie doręczenia, dlatego też zasady jej stosowania winny być przestrzegane ściśle, także w zakresie wymogu wskazania na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru jaki sposób zawiadomienia z art. 44 k.p.a. zastosowano w danym przypadku. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej decyzję lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma (zwrotnym potwierdzeniu odbioru) stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wystarczające do stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki doręczenia zastępczego, ponieważ z powyższych dokumentów wynikać musi, że doręczyciel dokonał powiadomienia adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. (tak: wyroki NSA z 27 stycznia 2010 r., sygn. akt: II OSK 1884/2009, z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 23/2007, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1911/2007, NSA z 28 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 528/2005). W niniejszej sprawie na kopercie przesyłki poleconej priorytetowej nr [...], brak jest informacji o powtórnym zawiadomieniu o możliwości odbioru przesyłki, zatem przyjąć należy, iż nie było podstaw do uznania doręczenia zastępczego. W ocenie Sądu, nie można uznać, że przedmiotowa przesyłka była prawidłowo dwukrotnie awizowana i prawidłowo doręczona. Warunkiem przyjęcia przez organ, że nastąpiło doręczenie zastępcze jest dysponowanie przez organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Musi istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Ponadto z pisma Poczty Polskiej z [...] czerwca 2014 r. stanowiącego odpowiedź na interwencję z dnia[...] czerwca 2014 r., skierowanego do pełnomocnika skarżącego wynika, że list polecony priorytetowy nr [...] został przekazany do doręczenia [...] grudnia 2013 r. Z uwagi na fakt, że kancelaria była zamknięta, listonosz przekazał przesyłkę, jako awizowaną do Urzędu Pocztowego [...] (bez powiadomienia o liści zawiadomieniem). Z treści tego pisma wynika także, że [...] stycznia listonosz pobrał do doręczenia kierowane do kancelarii przesyłki w tym listy nie doręczone w okresie do [...] do [...] grudnia 2013 r. Przez błąd pracownika nie pobrał jednak do doręczenia przesyłki poleconej nr [...], nie doręczył też zawiadomienia powtórnego na przedmiotowy list, które według systemu zostało wygenerowane w dniu [...] stycznia 2014 r. (stąd informacja o powtórnym awizowaniu przesyłki udzielona w odpowiedzi reklamacyjnej). List polecony priorytetowy nr [...] został skierowany na zwrot do nadawcy – Prezydenta Miasta O. [...] stycznia 2014 r. z adnotacją, która widnieje na kopercie "nie podjęto w terminie". Uwzględniając powyższe w ocenie Sądu, organ odwoławczy wadliwie przyjął, że doręczenie decyzji organu I instancji, w trybie art. 44 k.p.a., było skuteczne. W takiej sytuacji zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało wydane z naruszeniem art. 134 i art. 129 § 2 k.p.a., w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawione przez Sąd wywody w kwestii nieskuteczności doręczenia stronie skarżącej decyzji organu I instancji, w trybie art. 44 k.p.a. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c i art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie pierwszym i drugim wyroku.