IV SA/Wa 1452/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Działając na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie ustaliło P. SA z siedzibą w W., w formie informacji rocznej, za okres od 1 stycznia 2019 r do 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 1014 zł za pobór wód podziemnych ze studni zlokalizowanej na dz. nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] miasta W.. Jednocześnie w informacji tej wskazano, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: 1. za I kwartał - w terminie do 30 kwietnia 2019 r. w wysokości 253.50 PLN 2. za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2019 r. w wysokości 253.50 PLN 3. za III kwartał - w terminie do 31 października 2019 r. w wysokości 253.50 PLN 4. za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2020 r. w wysokości 253.50 PLN Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. P. S.A. złożyła reklamację, w której nie zgodziła się ze sposobem ustalenia wysokości opłaty stałej, podnosząc, iż Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w W. przyjęło do obliczenia opłaty za usługi wodne maksymalną ilość wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, opierając się na wskaźniku godzinowym wynoszącym maksymalnie 20 m3/h, co jest nieprawidłowe i prowadzi do zawyżenia opłaty. Prawidłową wartością określającą maksymalną dopuszczalną ilość pobranej wody jest maksymalna wartość roczna poboru wynosząca 87 600 m3/rok, która wynika z określonego w pozwoleniu dopuszczalnego dobowego poboru wody wynoszącego 240 m3/dobę pomnożonego przez ilość dni w roku. Opłata stała roczna powinna więc wynosić 507 zł, a nie jak naliczono 1014 zł. Maksymalny pobór roczny ustalony na podstawie Q mx h powodowałby przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie uznał reklamacji P. S.A., w następstwie czego wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], określającą w stosunku do P. S.A. z siedzibą w W. za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 1014,00 zł za pobór wód podziemnych ze studni zlokalizowanej na dz. nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] miasta W.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych została naliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r, poz. 2268 z późn. zm., dalej: ustawa) na podstawie ważnego pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Prezydenta Miasta W. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Organ dodał, iż opłata stała jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem, a wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią składową wzoru służącego jej wyliczeniu, o którym mowa w art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, przy uwzględnieniu przepisu § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502, dalej: rozporządzenie). Następnie organ wskazał, że w pozwoleniu wodnoprawnym, na podstawie którego wyliczono opłatę stałą za usługi wodne, została określona maksymalna ilość poboru wody w ilości 20 m3/h, w związku z czym opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 PLN, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 20.00 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0.00555555 m3/s. W konkluzji uzasadnienia ww. decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w W. podniósł, że reklamacja P. S.A. nie została uznana. Opisana wyżej decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], stała się następnie przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. S.A. (dalej także: skarżąca), reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268), polegające na błędnym przyjęciu jako podstawy wyliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych maksymalnej ilości wody, która może być pobrana z ujęcia zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, na podstawie zawartej w pozwoleniu maksymalnej godzinowej wielkości poboru wód podziemnych w rozliczeniu rocznym; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla strony, w sytuacji kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku. W związku ze zgłoszonymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych z uwzględnieniem wniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca podniosła, że wykładania art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne jest błędna i prowadzi do ustalenia zawyżonej opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Skarżąca dodała, że zastosowanie przez organ maksymalnego wskaźnika godzinowego prowadzi do wymierzenia opłaty w wysokości nieodzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego poboru wód podziemnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, uznając, że naliczenie opłaty było prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, a podniesione w niej argumenty przeciwko kwestionowanej decyzji należało ocenić jako trafne. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], określająca w stosunku do P. S.A. z siedzibą w W. za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 1014,00 zł za pobór wód podziemnych ze studni zlokalizowanej na dz. nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] miasta W.. Materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowił art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne. Przepis ten przewiduje, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Jednocześnie § 15 pkt 1 rozporządzenia precyzuje, że do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Zdaniem organu wydającego sporne rozstrzygnięcie przywołane wyżej przepisy trzeba interpretować i stosować w ten sposób, że do obliczenia opłaty za usługi wodne należy przyjąć maksymalną ilość wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, opierając się na wskaźniku godzinowym, z uwzględnieniem jednostkowej stawki opłat za usługi wodne określonej na podstawie § 15 pkt 1 rozporządzenia, z czym nie zgodziła się skarżąca, podnosząc, że właściwym do obliczenia przedmiotowej opłaty nie jest godzinowy wskaźnik maksymalnego poboru wody, lecz wskaźnik roczny, gdyż tylko wówczas ustalona opłata odzwierciedla koszty rzeczywistego, a nadto dopuszczalnego i legalnego poboru wód podziemnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko strony skarżącej. Wypada dostrzec, że na gruncie art. 271 ust. 2 ustawy możliwe są co najmniej dwa sposoby jego interpretacji, których zastosowanie prowadzi w rezultacie do ustalenia dwóch diametralnie różnych wysokości przedmiotowej opłaty. Udzielone P. pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] grudnia 2010 r. na pobór wód podziemnych wskazuje na dwa poziomy poboru wód, tj. średnio na dobę – 240,0 m3 i maksymalnie na godzinę – 20,0 m3. Przy tak określonych wielkościach maksymalny roczny pobór wody (współczynnik dobowy przemnożony przez 365 dni) wynosi zatem 87600 m3 i zdaniem strony skarżącej to właśnie ten współczynnik powinien zostać wzięty pod uwagę przy ustalaniu przedmiotowej opłaty. W ocenie organu zastosowanie powinien natomiast znaleźć współczynnik godzinowy. W tych okolicznościach, jeśliby przyjąć wskaźnik roczny (oparty na poborze dobowym) jako podstawę przeliczenia maksymalnej ilości poboru wody podziemnej wyrażonej w m3/s, co wyniosłoby 0,00277778 m3/s, wówczas wysokość tak ustalonej opłaty wyniosłaby 507 zł, co wynika z następującego rachunku: 0,00277778 m3/s x 500 zł (stawka jednostkowa) x 365 dni. Przyjmując natomiast wariant założony przez organ administracji (uwzględniający wskaźnik godzinowy) rachunek ten przedstawiałby się następująco: 0,00555555 m3/s x 500 zł (stawka jednostkowa) x 365 dni = 1013,88 (1014) zł. Wziąwszy pod uwagę, że z treści art. 271 ust. 2 ustawy nie wynika, by ustawodawca przypisał prymat którejś z powyższej przedstawionych metod ustalenia przedmiotowej opłaty za pobór wód, uzależniając to od zastosowania konkretnego wskaźnika wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego, to dla organu powinno być jasne, iż zastosowanie powinien znaleźć współczynnik roczny (oparty na poborze dobowym), gdyż przyjęcie wskaźnika godzinowego prowadzi do zawyżenia opłaty, natomiast oparcie wyliczeń o wskaźnik dobowy pozwala odzwierciedlić rzeczywisty pobór wód podziemnych. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że przyjęcie współczynnika godzinowego prowadzi do ponad dwukrotnego przekroczenia limitu rocznego poboru wód wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego – 20 m3/godz. x 24 godz. x 365 dni = 175 200 m3. W rezultacie zamiar wymierzenia przez organ opłaty w oparciu o wskaźnik godzinowy prowadzi do ustalenia tej opłaty w wysokości nieodzwierciedlającej kosztów rzeczywistego i dopuszczalnego poboru wód podziemnych. W świetle powyższego organ powinien był uwzględnić zasadę wyrażoną w art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, która przewiduje, że jeżeli przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Wobec tego organ powinien był zastosować maksymalną roczną (wynikającą z uwzględnienia wskaźnika dobowego), a nie jak to uczynił – godzinową, wartość poboru wody, jako stanowiącą dalej idące ograniczenie i to właśnie ta wartość powinna stać się punktem odniesienia w przypadku ustalania maksymalnej ilości wody, jaka może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Inne założenie prowadzi do naruszenia art. 271 ust. 2 ustawy. Organ administracji, ponownie rozpatrując sprawę, będzie zobowiązany uwzględnić rozważania Sądu oraz przedstawioną ocenę prawną i na tej podstawie dokona ponownego, właściwego obliczenia i ustalenia opłaty za pobór wód podziemnych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.