IV SA/Wa 1454/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi Spółki "P" Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodno-prawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz Spółki "P." Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2006r. Nr [...] Wojewoda Mazowiecki po rozpoznaniu wniosku "P." S.A z siedzibą w W., działając na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 5a, 122 ust.1 pkt 1, art.37 pkt 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U Nr 239, poz. 2019 ze zm.): w punkcie 1 decyzji orzekł o udzieleniu wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z koryta rzeki Wisły w km od 524+000 do 525+500, w punkcie drugim decyzji określił warunki pod jakimi udzielił pozwolenia wodnoprawnego, zaś w punkcie trzecim ustalił ważność decyzji do 5 lipca 2011r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W., wskazując, iż wyniki przeprowadzonych badań "Stałości pionowego układu i morfologii koryta oraz zwierciadła wody Wisły na odcinkach położonych pomiędzy ujściem Pilicy, a ujęciem Narwi" prowadzonych przez Politechnikę [...] wskazują na niekorzystne procesy korytowe zachodzące na odcinku [...]. W badaniach tych podkreśla się zaś, że przyczyną tego jest, między innymi nadmierny pobór piasku przez pracujące pogłębiarki ssąco refulujące. W tej sytuacji Zarząd uznał, że dalszy pobór kruszywa z tego rejonu obejmującego odcinek rzeki od km 499+000 do km 528+000 musi być sukcesywnie ograniczany, aż do całkowitego zakończenia eksploatacji piasku do końca 2007r. mając zaś na uwadze, iż na odcinku objętym w/w decyzją wyniki sondowań potwierdziły niewielkie odkłady piasku, niewielkie wypiętrzenia będzie można usunąć w ciągu 2 lat tj. do końca 2007r. Wobec powyższego odwołujący wniósł o anulowanie decyzji organu I instancji w części dotyczącej terminu jej ważności z 5 lipca 2011 r na 31 października 2007r.. W wyniku rozpoznania odwołania Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, decyzją z dnia [...] marca 2007r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 Kpa orzekł o uchyleniu punktu III zaskarżonej decyzji organu I instancji określającego termin obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego i w tym zakresie orzekł co do istoty, ustalając nowy termin ważności decyzji do dnia 31 października 2008r., w pozostałej zaś części w/w decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z zawartego w aktach sprawy profilu podłużnego rzeki Wisły wynika, że wprawdzie w dotyczącym sprawy przekroju, przegłębienia Wisły nie wstępują, ale występują one powyżej tego przekroju, czyli na [...] odcinku rzeki Wisły, a zatem zamierzone przez RZGW ograniczenia poboru piasku z koryta rzeki należy uznać za zasadne. Wobec powyższego, mając na uwadze czas potrzebny na zakończenie robót orzeczono jak w sentencji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka "P" Spółka Akcyjna z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego B. D., kwestionując dokonaną przez organ zmianę terminu ważności decyzji, która to zmiana w ocenie skarżącego godzi w jego interes ekonomiczny. Zaskarżonej decyzji strona skarżącą zarzuciła naruszenie prawa materialnego , a mianowicie art. 1 ust. 3, art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 127 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak również naruszenie art. 7 Kpa. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż ograniczenie ważności decyzji, a tym samym skrócenie terminu wydobywania piasku, będzie miało negatywne skutki ekonomiczne zarówno dla spółki jak i jej klientów. Podkreśliła, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 Kpa, bowiem uwzględniono w niej jedynie interes jednej ze stron, natomiast interes Spółki oraz społeczności lokalnej w ogóle nie wzięto pod uwagę. Ponadto wskazała, iż orzekający w sprawie organ nie wziął pod uwagę, że prowadzone prace wydobywcze sprzyjają likwidacji zagrożenia powodziowego, bowiem skarżący usuwa jedynie nadmiar piasku odnawiającego się co roku w szlakach żeglownych. Biorąc zaś pod uwagę warunki jakimi organ I instancji uwarunkował prowadzenie prac wydobywczych, przyjąć należy, iż zapewniają one kontrolę dokonywanej eksploatacji w sposób godzący interesy obu stron. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podtrzymał zaś stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 10 września 2007r. pełnomocnik skarżącego odniósł się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, wskazując między innymi, iż nieprawidłowości w przekroju rzeki na które zwraca uwagę KZGW, nie są związane z działalnością skarżącego. Spółka prowadzi bowiem prawidłowy pobór jedynie nadmiaru piasku, a jej działalność jest na bieżąco kontrolowana przez administratora rzeki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Na mocy zaskarżonej w sprawie decyzji, organ odwoławczy jakim był Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. dokonał skrócenia udzielonego skarżącemu przez organ I instancji terminu pozwolenia wodnopranwego z 5 lipca 2011r. na 31 października 2008r. W ocenie jednak Sądu w uzasadnieniu, decyzji wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 Kpa, organ nie wykazał w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, w oparciu o jakie dowody, uznał za zasadne skrócenie terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego stronie skarżącej. Podnieść należy, iż dokonując przedmiotowego rozstrzygnięcia organ ten działał na zasadzie uznania administracyjnego. Uprawnienie to wynika z art. 127 ust. 1-4 ustawy Prawo wodne, który to przepis co do zasady wskazuje, iż pozwolenie wodnoprawne wydawane jest na czas określony. W przypadkach określonych w ust. 2-4 ustawodawca zakreślił zaś jedynie maksymalny termin jego obowiązywania. Od uznania organu zależy zatem na jaki konkretnie czasokres pozwolenie wodnoprawne w danym przypadku zostanie udzielone. Możliwość uznaniowego orzekania przez organ nie oznacza jednak wcale zezwolenia na dowolne, arbitralne rozstrzyganie przez organ administracji publicznej i zwolnienie go z przestrzegania reguł procedury administracyjnej oraz wymogu wnikliwego i logicznego uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska (por. wyrok SN z dnia 19 grudnia 19990r. sygn. Akt I PR 170/90 "Wokanda" 1991 Nr 7, wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982r. sygn. akt II SA 883/82 PiP Nr 6 str. 141). Okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu-ocenie organu administracyjnego, nie zwalnia bowiem tegoż organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego orzeczenia. Nie może ono bowiem opierać się na ogólnym stwierdzeniu, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, których pełna analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez organ winna stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Wydając decyzję uznaniową organ zobligowany jest bowiem do szczegółowego podania przesłanek jakimi się kierował działając w granicach uznania administracyjnego. Rolą organu orzekającego w korzystaniu z uznania administracyjnego jest wykazanie, że uznanie to nie jest skutkiem dowolności stosowania władztwa administracyjnego, lecz uzasadnione jest ochroną obiektywnie pojmowanego interesu społecznego w rozumieniu art. 7 k.p.a, której to ochrony nie może naruszać nawet wzgląd na słuszny interes strony w okolicznościach indywidualnej sprawy. Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest zatem ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i innych przepisach k.p.a. Zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a. oznacza, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Na uwagę zasługuje pogląd J. Łętowskiego, że na gruncie art. 7 k.p.a. trzeba przyjąć domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony (glosa do wyroku NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, OSPiKA 1982, z. 1-2, poz. 22). Granicą tego domniemania, zakładającego uwzględnienie słusznego interesu strony, jest kolizja tego interesu z interesem społecznym (wyr. NSA z dnia 18 stycznia 1995 r., SA/Wr 1386/94, POP 1996, nr 6, poz. 181). W rozpoznawanej sprawie orzekający w sprawie organ, zobowiązany był do uwzględnienia interesu społecznego również w oparciu o art. 1 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Przepis ten statuuje bowiem ogólną zasadę, którą winien kierować się Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, jako podmiot właściwy w sprawach gospodarowania wodami, przy orzekaniu, a mianowicie zasadę uwzględniania wspólnego interesu administracji, użytkowników wód, przedstawicieli lokalnych społeczności, tak aby uzyskać maksymalne korzyści społeczne. Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż orzekający w sprawie organ nie uzasadnił w sposób wymagany art. 7 i 8 k.p.a, podstaw skorzystania z uznania administracyjnego określonego w art. 127 prawa wodnego. Ograniczając stronie skarżącej termin obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, organ w ocenie Sądu nie przedstawił w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, poparty wiarygodnymi stwierdzeniami, danymi, przepisami prawa, dokumentami dlaczego dał wiarę twierdzeniom odwołującego, odmawiając tym samym uwzględnienia interesu strony skarżącej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ jedynie w sposób ogólnikowy wskazał, z zawartego w aktach sprawy profilu podłużnego rzeki Wisły wynika, że wprawdzie w dotyczącym sprawy przekroju, przegłębienia Wisły nie wstępują, ale występują one powyżej tego przekroju, czyli na [...] odcinku rzeki Wisły, a zatem zamierzone przez RZGW ograniczenia poboru piasku z koryta rzeki należy uznać za zasadne. Konieczność rozważenia wszelkich aspektów niniejszej sprawy w ocenie Sądu jest zaś o tyle istotna, iż jak wynika z przytoczonej powyżej treści uzasadnienia, orzekający w sprawie organ sam wskazuje, iż przegłębienia na które powołuje się odwołujący nie występują na odcinku rzeki, którego dotyczy niniejsze postępowanie administracyjne. Obowiązkiem organu było zatem wykazanie, iż wydobycie na w/w odcinku, może mieć rzeczywiście negatywny wpływ na procesy korytowe rzeki, co uzasadniałoby stanowisko organu w zakresie skrócenie terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Wskazać również należy, iż organ swoje stanowisko oparł jedynie na twierdzeniach odwołującego. Do akt sprawy nie dołączono jednak np. wyników badań przeprowadzonych przez Politechnikę [...] na które to powołuje się odwołujący. Organ nie odniósł się także i nie dokonał analizy znajdujących się a aktach sprawy dokumentów tj. np. operat wodnoprawnego wraz z załącznikami w postaci np. przekroi poprzecznych objętego pozwoleniem wodnoprawnym odcinka Wisły, nie wziął pod uwagę, iż skarżący prowadzi wydobycie na tym odcinku od wielu lat, zaś wielkości wydobycia nie mają negatywnego wpływu na koryto rzeki. Organ orzekający w sprawie nie wziął także pod uwagę, okoliczności na którą zwraca uwagę strona skarżącą, iż prowadzone prace wydobywcze sprzyjają likwidacji zagrożenia powodziowego, bowiem skarżący usuwa jedynie nadmiar piasku odnawiającego się co roku w szlakach żeglownych. Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja narusza w stopniu istotnym, uzasadniającym konieczność jej uchylenia art. 7 i 8 i 107 § 3 Kpa. Orzekający w niniejszej sprawie organ zdaniem Sądu, podejmując negatywną dla strony skarżącej decyzję nie uzasadnił bowiem w sposób obiektywny, poparty racjonalnymi, znajdującymi poparcie w przepisach prawa, dokumentacji, posiadanej przez niego wiedzy, dlaczego uznał za zasadne dokonać skrócenia terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego określonego przez organ I instancji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, ustawy P.p.s.a orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego zapadło w oparciu o art. 200 w/w ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien dokonać oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i rozważyć wszystkie okoliczności sprawy w kontekście art. 7 i 8 Kpa. oraz art. 1 ust. 3 ustawy Prawo wodne.