IV SA/Wa 1458/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Agata Krysztofiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. S., A. S. i W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę- Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007r. (znak: [...]), umarzającej jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 k.p.a postępowanie w sprawie zwrotu przejętej na rzecz Państwa w myśl przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nierozparcelowanej reszty majątku ziemskiego pn. P. wraz z zabudowaniami gospodarczymi i zespołem dworsko - parkowym, orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu, przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ wskazał, iż z wnioskiem o zwrot pozostałej po parcelacji majątku ziemskiego pn. P. resztówki, tj. zabudowań gospodarczych, zespołu dworsko - parkowego oraz nieruchomości o łącznej powierzchni około [...] ha występowali już A. S., J. S. oraz W. S. - spadkobiercy A. S., byłego właściciela omawianego majątku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w niniejszej sprawie. Na skutek wniesionego odwołania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2005r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2005r. (sygn. akt IV SA/Wa 228/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę złożoną na w/w decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Następnie spadkobiercy A. S. ponownie wnieśli o zwrot nierozparcelowanej reszty w/w majątku ziemskiego pn. P. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. Wojewoda [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w tej sprawie, wskazując, iż w sprawie została już wydana ostateczna decyzja. Rozpoznając ponownie sprawę, na skutek wniesionego odwołania organ odwoławczy wskazał, iż w literaturze podnosi się, że jeżeli sprawa administracyjna została uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, to wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji załatwiającej sprawę co do istoty narusza ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) - por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wyd. VI, Warszawa 2004. Już wstępna identyfikacja niniejszej sprawy potwierdza, że postępowanie, które wszczął wniosek skarżącego jest tożsame z postępowaniem zakończonym w/w decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r. Ponieważ wystąpienie w sprawie takich elementów jak: te same podmioty, ten sam przedmiot i taki sam interes prawny stron, przesądza o tożsamości sprawy, to decyzja rozstrzygająca w tej samej sprawie, w której poprzednio rozstrzygnięto to już inną decyzją ostateczną, byłaby dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1999r., sygn. akt V SA 1942/98, ONSA 2000, Nr 2, poz. 76). Słusznie zatem w ocenie organu, Wojewoda [...] zauważył, że postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 30 listopada 2006r. jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. S., A. S., W. S., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego a mianowicie; 1. art. 105 § 1 k.p.a, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uchyleniu się od rozstrzygnięcia w sprawie w sytuacji, gdy istnieją podstawy prawne i faktyczne do wydania rozstrzygnięcia a postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, w szczególności ze względu na zmianę okoliczności towarzyszących niniejszej sprawie; 2. naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 2 ust. 1 pkt. e) Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. z 1945r. Dz. U Nr 3 poz. 13 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu, w sytuacji gdy w przypadku zespołów parkowo-pałacowego konieczne jest stwierdzenie dodatkowej przesłanki funkcjonalnego związku tego typu zespołu z nieruchomością ziemską. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż w sprawie, brak jest tożsamości pomiędzy niniejszym postępowanie a postępowaniem zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2001 r.. W sprawie istnieją wprawdzie te same podmioty, ten sam przedmiot i taki sam interes prawny stron, niemniej jednak nie są to przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania, tym bardziej, iż w sprawie ukształtowała się nowa linia orzecznicza, przyjmująca że zespoły parkowo-pałacowe, jeżeli nie są funkcjonalnie związane z całą nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym przejmowaną na cele reformy rolnej są wyłączone spod działania rzeczonego dekretu. Istnieją zatem normy kompetencyjne na podstawie których właściwy organ jest w stanie dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, co wskazuje, iż postępowanie to nie jest bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie . Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm), Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2008r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007r., umarzającą jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a postępowanie w sprawie zwrotu przejętej na rzecz Państwa w myśl przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nierozparcelowanej reszty majątku ziemskiego pn. P. wraz z zabudowaniami gospodarczymi i zespołem dworsko - parkowym. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Tak więc przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy postępowanie administracyjne podlega obligatoryjnemu umorzeniu. Jedyną przesłanką takiego rozstrzygnięcia jest zaś bezprzedmiotowość tego postępowania. Przesłanka ta została zatem określona w sposób szeroki. W doktrynie przyjmuje się w związku z tym, iż zachodzi ona wtedy, gdy "brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty" (vide: B. Adamiak, J. Borkowski - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" -wyd. C. H. Beck, W-wa 1996 r., str. 462). Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa administracyjna przestaje istnieć. Aby więc taki stan rzeczy zaistniał, nastąpić musi, takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Stanowisko zbieżne z przedstawionym wyżej prezentowane jest także w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, w wyroku NSA z dnia 18.04.1995 r. sygn. SA/Łd 2424/94 Sąd wyraził pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania (...) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (ONSA 1996 r., z. 2, poz. 80). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie zainicjowane zostało wnioskiem z 30 listopada 2006r., którym skarżący J. S. wniósł o zwrot nierozparcelowanej reszty majątku P. wraz z zespołem dworsko - parkowym i zabudowaniami gospodarczymi (vide: k. 124 akt administracyjnych). Tak sformułowany wniosek był już wnioskiem kolejnym (drugim). Wcześniej już bowiem skarżący podaniem z dnia 27 marca 2000 r. wystąpił do organu z identycznym żądaniem, jak we wniosku z dnia 30 listopada 2006r. (vide: k. 82 akt administarcyjnych). W wyniku rozpoznania tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w niniejszej sprawie, wobec uznania, iż brak jest przepisu prawa materialnego dającego organom administracji publicznej podstawę do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie części nierozparcelowanego majątku ziemskiego. Na skutek wniesionego odwołania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2005r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2005r. (sygn. akt IV SA/Wa 228/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę złożoną na w/w decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Nie ulega zatem wątpliwości, że obecnie rozpoznawany wniosek był już raz przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem. W konsekwencji tego organy rozstrzygając przedmiotowy wniosek w sposób niewątpliwy miały podstawy do uznania, iż postępowanie wszczęte tym wnioskiem jest bezprzedmiotowe. Fakt wcześniejszego rozstrzygnięcia tego wniosku jest bowiem okolicznością tego rodzaju, że przedmiotowa sprawa w tym zakresie przestała istnieć, w związku z czym organy te nie miały podstaw do jej powtórnego merytorycznego rozpatrywania. Wniosek taki jest następstwem regulacji zawartych w art. 110 k.p.a, który to przepis określa zasadę samozwiązania wydanym rozstrzygnięciem. Zgodnie z nią organ jest związany własnym orzeczeniem (tj. zarówno decyzją, jak i postanowieniem) od chwili jego doręczenia. Tym samym więc każdy organ i w każdym postępowaniu nie może sam orzeczenia tego zmienić bądź uchylić (o ile możliwości takiej nie przewidują przepisy szczególne), jeżeli wydane orzeczenie zostało doręczone stronie. Strona zaś z tym momentem wie, że tylko w drodze jej własnego środka odwoławczego (odwołania bądź zażalenia) orzeczenie to może zostać zmienione (por.: J. Zimmermann -"Komentarz do ..." - op. cit., str. 184; B. Adamiak, J. Borkowski - "Kodeks ..." - op. cit., str. 500). Zasada ta funkcjonuje także w przypadku złożenia przez stronę nowego wniosku. Zwrócił zresztą na tę zależność uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 czerwca 1993 r. sygn. III ARN 27/93, w którym stwierdził, że organ administracji jest - na podstawie art. 110 k.p.a - związany wydaną decyzją także i wtedy, gdy strona składająca nowy wniosek powołuje się na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego, polegającą na rozszerzeniu kręgu przesłanek pozwalających na ewentualne uwzględnienie wniosku, jednakże nadal w granicach tej samej kategorii spraw i tego samego rodzaju uprawnień przysługujących tej stronie ( OSNCP 1994 r., z. 2, poz. 43). Tak więc stwierdzić należy, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdy forma wydanego orzeczenia kończącego sprawę jest odmienna niż nowo ukształtowane orzecznictwo w danej sprawie. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (w ramach którego weryfikować można m. in. poprawność formy rozstrzygnięcia kończącego postępowanie oraz zarzuty będące pochodną tej kwestii) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Na powyższe uwarunkowania organy, w tym zwłaszcza Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, prawidłowo zwróciły uwagę dochodząc zarazem do trafnych, znajdujących umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, wniosków. Stanowiska tego nie mogą zatem zmienić argumenty skargi, wskazujące na okoliczność zmiany orzecznictwa sądowego w zakresie dopuszczalności orzekania w drodze decyzji administracyjnej w sprawie, przyjmującego że zespoły parkowo-pałacowe, jeżeli nie są funkcjonalnie związane z całą nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym przejmowaną na cele reformy rolnej są wyłączone spod działania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. z 1945r. Dz. U Nr 3 poz. 13 ze zm.). Zmiana orzecznictwa, jak wskazano powyżej nie może stanowić wystarczającej podstawy do skutecznego zwalczenia poglądu, iż postępowanie wszczęte wnioskiem strony jest w omawianym zakresie bezprzedmiotowe. Po drugie szczególnego podkreślenia wymaga, iż niniejsza sprawa w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, była również przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej i okoliczność ta zaważyła na ocenie prezentowanej w niniejszej sprawie i ostatecznym jej rozstrzygnięciu. Otóż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 8 lipca 2005r. Sygn. akt IV SA/Wa 228/05, oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2005r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego o zwrot reszty nierozparcelowanego majątku wraz z zabudowaniami gospodarczymi i zespołem dworsko-parkowym dóbr "P.". Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W myśl zaś art. 170 powołanej ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W tym stanie rzeczy nie dopatrzono się ani w materiałach sprawy, ani tym bardziej we wskazanej wyżej argumentacji skarżącego podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo i to w takim stopniu, że mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy. Kierując się zatem przedstawionymi wyżej względami Sąd, na mocy art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.