IV SA/Wa 1459/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do akt sprawy oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Rada do Spraw Uchodźców utrzymała w mocy postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2012 r. o odmowie dostępu A. S. do akt sprawy w zakresie dotyczącym dokumentu o klauzuli "poufne", będącego pismem Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., stanowiącego odpowiedź na wystąpienie Szefa UdSC zawierającą prośbę o podanie szeregu informacji o cudzoziemcu. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że kompetencje Rady zamykają się w ramach kontroli instancyjnej, co wynika z art. 89p ust. 1 i 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP. Oznacza to, że Rada bada sprawę - rozumianą jako określenie dopuszczalności dostępu strony do przedmiotowego dokumentu niejawnego - i w następstwie powziętych ustaleń stosuje względem wydanego postanowienia jeden ze środków opisanych w art. 138 K.p.a. Rada podkreśliła nie jest władna stosować wobec Szefa UdSC środków nadzoru. Rada podała, że podstawę prawną odmowy wglądu do akt sprawy stronie wyraża art. 74 § 1 K.p.a, Z zestawienia art. 74 § 1 K.pa. i art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych wynika, że względy uzasadniające nadanie klauzuli poufności nie są tożsame z pojęciem "ważnego interesu państwowego". Gdyby zachodziła między nimi tożsamość, zupełnie bezprzedmiotowe byłoby ograniczenie automatycznej niejawności dokumentu do klauzul wyższego stopnia - "tajnych" i "ściśle tajnych", albowiem także każdy dokument poufny byłby automatycznie kwalifikowany jako niepodlegąjący udostępnieniu. Organ będący odbiorcą dokumentu nie musi dysponować wiedzą na temat przesłanek, którymi kierował się wytwarzający dokument, nadając mu klauzulę niejawności. Obok samej treści dokumentu, którą organ prowadzący postępowanie może ocenić autonomicznie od wystawcy, równie istotny w tym kontekście może być sposób pozyskania przekazywanych informacji (np. w przypadku prowadzonych wobec strony działań operacyjnych). W ocenie Rady specyfika działania służb specjalnych (Szefa ABW) sprawia, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie tylko nie wie, ale wręcz nie może wiedzieć, w jaki sposób pozyskano przekazane informacje. Stąd właśnie wynikała sugestia Rady zawarta w poprzednim postępowaniu, by Szef Urzędu wystąpił do Szefa ABW o zajęcie stanowiska co do możliwości udostępnienia dokumentu Stronie. Udzielona odpowiedź niesie, zdaniem Rady, jasny przekaz - Szef ABW nie powołał się na żadne względy, które dotyczyłyby treści przekazanych informacji, a wyłącznie na względy związane z pozyskaniem informacji, które przekazał. Szef ABW nawiązując do przepisów dotyczących działalności Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego uznał, iż ujawnienie treści dokumentu stronie niosłoby za sobą "zagrożenia związane między innymi z możliwością utrudnienia wykonywania czynności operacyjno- rozpoznawczych (...) w tym dekonspiracji zainteresowań służb specjalnych oraz planowanych lub aktualnie prowadzonych działań jednostki operacyjnej". Rada podała, że dysponując takim stanowiskiem Szefa ABW, Szef UdSC uznał, iż przywołane zagrożenia wpisują się w pojęcie "ważnego interesu państwowego". Rada to przekonanie podzieliła, podkreślając, że organy nie dysponują żadnymi narzędziami weryfikacji zasadności zajętego przez Szefa ABW stanowiska, gdyż nie są władne weryfikować metod pracy służb specjalnych. Faktycznie, stanowisko wystawcy dokumentu nie jest dla organu prowadzącego postępowanie wiążące, ale realnie przesądza rozstrzygnięcie co do żądanego dostępu. Rada podała, że w niniejszej sprawie jako "ważny interes państwowy" uzasadniający odmowę dostępu do dokumentu niejawnego traktowana jest możliwość pozyskania wiedzy o źródłach informacji Szefa ABW, a nie ujawnienie samej treści dokumentu, która jest tu o tyle tylko istotna, że te źródła informacji mogłaby zdekonspirować (art. 35 i 36 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu). Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając mu wydanie z naruszeniem art. 74 § 1 K.p.a. w związku z dokonaniem wykładni tego przepisu, a tym samym i z jego zastosowaniem w sposób sprzeczny z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11 K.p.a., a także w sposób niezgodny z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który w założeniu wyklucza możliwość uczynienia niejawnymi odpowiedzi na pytanie skierowane do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o to, czy po stronie cudzoziemca, któremu organ zamierza nadać status uchodźcy, udzielić ochrony uzupełniającej lub wyrazić zgodę na pobyt tolerowany, nie zachodzą okoliczności, o których mowa 19 ust. 1 pkt 3 lub ust. 3, art. 20 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 lub w art. 97 ust. 1 a ustawy udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskie, w następstwie ustalenia, że udzielona przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego odpowiedź na tego rodzaju pytania wymaga ochrony przewidzianej art. 74 § 1 K.p.a. ze względu na "ważny interes państwa", albowiem mogłaby prowadzić do ujawnienia tego rodzaju danych, o których mowa w art. 35 i 36 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, w tym ewentualnie danych o osobie udzielającej Agencji pomocy przy wykonywaniu czynności operacyjno-rozpoznawczych, a tym samym utrudniać dalsze wykonywanie tego typu czynności oraz prowadzić do "dekonspiracji zainteresowań służb specjalnych oraz planowanych lub aktualnie prowadzonych działań jednostki operacyjnej" w sytuacji, gdy właściwe interpretowanie i stosowanie ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r., a zwłaszcza jej art. 45 ust. 1 nie zmusza ani Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, jako organu zadającego wymagane tym przepisem pytania, ani Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jako organu zobowiązanego do udzielania odpowiedzi tylko na te, a nie również innego rodzaju pytania, do ujawniania danych podlegających szczególnej ochronie na podstawie art. 35 i art. 36 obowiązującej ustawy o Agencji Bezpieczeństwa i Agencji Wywiadu. Oznacza to, że ewentualne ujawnienie przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego tak specyficznych danych jak określone w tych ostatnich przepisach, w jej piśmie z dnia [...].02.2012 r., musiałoby być uznane za działanie niezgodne nie tylko z tym tymi przepisami, ale również za pozbawione oparcia w treści art. 45 ust 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. w sytuacji, gdy ów przepis nie wymaga od Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jakiegokolwiek uzasadnienia dla udzielonej przez ten organ odpowiedzi, a w szczególności ujawnienia źródeł, metod lub okoliczności uzyskania przekonania o określonych - zdaniem tej Agencji - zagrożeniach ze strony danego cudzoziemca poszukującego ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze skutkiem prowadzącym do niezależnej, a zarazem dalej idącej ochrony informacji opatrzonych klauzulą "poufne", niż przewidziana dla informacji opatrzonych wyższymi klauzulami tajności. Ponadto Radzie do Spraw Uchodźców zarzucił naruszenie art. 15 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z art. 142 i art,. 144 K.p.a. w następstwie: a) utrzymania w mocy objętego wniesionym w dniu [...] grudnia 2012 r, zażaleniem skarżącego postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2012 r., a także wobec b) uchylenia się od rozpoznania tej części owego zażalenia, w którym nawiązując do treści art. 142 K.p.a. wniesiono o uchylenie także nie podlegającego odrębnemu zaskarżeniu postanowienia organu I instancji z dnia [...] stycznia 2012 r., które zostało uzewnętrzonione w wystąpieniu z tego samego dnia tego organu do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z pytaniami wykraczającymi poza treści art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r w wyniku dowolnego, a zarazem milczącego, ustalenia, że wystąpienie do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z pytaniami wykraczającymi poza treść tego ostatniego przepisu w sprawie o nadanie statusu uchodźcy: nie determinuje treści odpowiedzi, jaka została na nie udzielona, nie mogło przemawiać za nadaniem, być może szerszej, niż wymagana tym ostatnim przepisem, odpowiedzi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego klauzuli "poufne", nie przemawiała za uznaniem danej odpowiedzi za wymagającą w całości ochrony ze względu na ważny interes państwa w rozumieniu art. 74 § 1 K.p.a. przez wydanie w dniu [...] marca 2013 r. odrębnego postanowienia Rady do Spraw Uchodźców nr [...] stwierdzającego niedopuszczalność części zażalenia skarżącego nawiązującej do treści art. 142 K.p.a. w sposób zawężający przedmiot postępowania zażaleniowego zakończonego utrzymaniem w mocy cyt. postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z uzasadnieniem, że przedmiotem zaskarżenia w części zażalenia uczyniono czynność materialo- techniczną, a nie postanowienie w rozumieniu art. 123 § 1 i § 2 K.p.a., w sytuacji, gdy oczywiste jest w świetle dostępnego orzecznictwa i literatury przedmiotu, że podjęcie czynności o charakterze dowodowym, a takim jest niewątpliwie podjęcie czynności wymaganej treścią art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 13. czerwca 2003 r., powinno być poprzedzone wydaniem postanowienia, w którego następstwie podejmowane są określone czynności materialno-techniczne, c) uchylenia się od udzielenia bezpośredniej odpowiedzi na pytanie o możliwość udostępnienia dokumentu opatrzonego klauzulą "poufne" stronie lub pełnomocnikowi strony dysponującemu stosownym poświadczeniem bezpieczeństwa, pozwalającym na dostęp do danych chronionych w sposób wymagany przepisami regulującymi ochronę i dostęp do informacji opatrzonych taką klauzulą tajności, W uzasadnieniu podniesiono, że zastosowanie art. 74 § 1 K.p.a. bezpośrednio rzutuje na realizację praw strony, a tym samym i jej pełnomocnika gwarantowanych treścią art. 10 § 1 K.p.a. Interpretacja art. 74 § 1 K.p.a. powinna być zatem możliwie ścisła. Zaprezentowana przez organy obu instancji wykładnia tego przepisu, a tym samym jego zastosowanie doprowadziło do powstania sytuacji, w której dane opatrzone klauzulą "poufne" stały się przedmiotem dalej idącej ochrony prawnej, niż przewidziana w ustawie o ochronie informacji niejawnych dla danych opatrzonych wyższą klauzulą tajności. W odpowiedzi na skargę Rada do Spraw Uchodźców wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2014 r. skarżący podtrzymał podnoszone dotychczas zarzuty, jednocześnie dodatkowo zarzucił zaskarżonemu postanowieniu wydanie z naruszeniem art 8 i 10 K.p.a., w związku z wyłączeniem całej informacji o skarżącym udzielonej przez Szefa ABW , art. 74 § 1 K.p.a. poprzez instrumentalne zastosowanie tego przepisu i odmowie udostępnienia stronie informacji, która miałaby stanowić dowód dla istnienia poważnej przyczyny, że skarżący popełnił czyn karalny, art. 35 i 36 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu poprzez dowolne twierdzenie, ze treść wszystkich udzielonych przez ABW informacji o skarżącym wymaga ochrony. W piśmie procesowym z dnia 4 czerwca pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty dotyczące naruszenia art. 74 § 1 K.p.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wymaga podkreślenia, że A. S. reprezentowany przez radcę prawnego R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do akt sprawy. Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 1459/13. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 15 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że jest także wadliwe i zostało objęte skargą postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2012 r., uzewnętrznione w jego wystąpieniu do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Wobec powyższego, Sąd postanowił o sporządzeniu z akt sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 1459/13 odpisu skargi oraz odpisu odpowiedzi na skargę i zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika skarżącego, zarejestrowaniu pod nowym numerem odrębnej skargi na postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. Przedmiotowa skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 2669/13 i postanowieniem z dnia 14 marca 2014 r. Sąd postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie umorzył. Wobec tego przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu sądowym jest wyłącznie postanowienie Rady z dnia [...] marca 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2012 r., o odmowie dostępu skarżącego do akt sprawy. Podkreślić należy, że w toku postępowania administracyjnego dotyczącego nadania statusu uchodźcy obywatelowi [...] – A. S., wnioskodawca był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego. Ów pełnomocnik w zażaleniu nadmienił również o braku dostępu pełnomocnika do pisma tyczącego jego mocodawcy, oznaczonego klauzulą "poufne". Organ I. instancji wniosek dotyczący możliwości zapoznania się z pismem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., oznaczonym klauzulą "poufne" rozpoznał w stosunku do skarżącego. Pełnomocnik skarżącego w zażaleniu z dnia [...] grudnia 2012 r. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2012 r. wnosił o uchylenie tego postanowienia i udostępnienie pisma ABW wnioskującemu lub jego pełnomocnikowi na zasadach określonych w ustawie o ochronie informacji niejawnych. Jeśli zatem pełnomocnik skarżącego podtrzymywał ogólnikowo sformułowane żądanie zażalenia co do jego osoby - wobec faktu, że nie zostało rozpoznane przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców - brak rozstrzygnięcia w tym przedmiocie mógł zwalczać podnosząc zarzut bezczynności organu w zakresie tego wniosku. W przedmiotowym postępowaniu nie rozstrzygnięto o możliwości zapoznania się pełnomocnika skarżącego z pismem ABW z dnia [...] lutego 2012 r., nie było to jego przedmiotem. Wobec tego Sąd w postępowaniu objętym skargą oceniał jedynie zasadność odmowy udostępnienia dokumentu o klauzuli "poufne", będącego pismem Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r w stosunku do A. S.. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie w tym zakresie odpowiada prawu. Podkreślić należy, że co do zasady postępowanie administracyjne jest jawne w stosunku do stron postępowania. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 74 § 1 K.p.a., który wyłącza stosowanie art. 73 K.p.a. w stosunku do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy, w tym opatrzonych klauzulą "poufne". Zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem zostały określone w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228). Z przepisów tej ustawy wynika, że informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym. W szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. Zatem powszechny dostęp do tego rodzaju informacji zostaje wyłączony poprzez fakt nadania jej odpowiedniej klauzuli tajności. W rozpoznawanej sprawie organ administracji, odmawiając udostępnienia wnioskowanych materiałów wskazał, że informacje pochodzące z ABW objęte są klauzulą "poufne", zgodnie z wymogiem art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że: 1) utrudni prowadzenie bieżącej polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej; 2) utrudni realizację przedsięwzięć obronnych lub negatywnie wpłynie na zdolność bojową Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; 3) zakłóci porządek publiczny lub zagrozi bezpieczeństwu obywateli; 4) utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej; 5) utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości; 6) zagrozi stabilności systemu finansowego Rzeczypospolitej Polskiej; 7) wpłynie niekorzystnie na funkcjonowanie gospodarki narodowej. Dokumenty oznaczone klauzulą "poufne", w świetle art. 74 § 1 K.p.a. nie powodują automatycznego wyłączenia ich jawności w postępowaniu administracyjnym, zatem organy muszą dowieść, że istnieje przesłanka "ważnego interesu państwowego". W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie trafnie uznały za zasadne wyłączenie z akt sprawy pisma Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., z uwagi na przesłankę "ważnego interesu państwowego". Za uzasadnione należy uznać stanowisko organów, że umożliwienie wglądu w ten dokument stronie mogłoby nawet pośrednio doprowadzić do pozyskania informacji o źródłach informacji Szefa ABW i je zdekonspirować. Również należy mieć na względzie, że pewnego ograniczenia doznaje także samo uzasadnienie postanowienia o odmowie udostępnienia dokumentu, ponieważ organ orzekający w sprawie nie może doprowadzić, choćby pośrednio, do ujawnienia treści zastrzeżonych informacji. Musi zatem posługiwać się ogólnikami, jednocześnie obiektywnie oceniając treść samego poufnego dokumentu i skutki, jakie może wywołać jego ujawnienie. W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszym postępowaniu takiego wymogu dopełniły, wobec czego podnoszone zarzuty są niezasadne. Zaznaczyć także należy, że przedmiotowe pismo Szefa ABW zostało przesłane do kancelarii tajnej Sądu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszym postępowaniu, po zapoznaniu się z jego treścią, nie znalazł podstaw przemawiających za uwzględnieniem stanowiska skarżącego. Treść tego "poufnego" dokumentu w pełni uzasadnia stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i pozwala przyjąć go za prawidłowe. Główny zarzut dotyczył naruszenia art. 74 § 1 K.p.a., jednakże jak już wcześniej wyjaśniono nie był on zasadny, bowiem w świetle przedstawionych argumentów organy orzekające w niniejszej sprawie były uprawnione do odmówienia stronie przeglądania akt sprawy w zakresie dotyczącym pisma Szefa ABW z [...] lutego 2012 r. Nie mogły zostać uwzględnione również podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 35 i 36 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Przepisy tej ustawy nie znajdowały zastosowania w sprawie. Organy powołały je jedynie jako statuujące podstawę działania funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (i osób trzecich). Sąd nie znalazł także podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia z urzędu. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że kwestia zasadności wystąpienia do Szefa ABW z konkretnymi pytaniami, tyczącymi cudzoziemca, będzie przedmiotem oceny Sądu w postępowaniu kontrolującym legalność rozstrzygnięcia wydanego w sprawie nadania mu statusu uchodźcy. Z tego względu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.