IV SA/Wa 1459/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. A., S. A. i R. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku Z. i S. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1979 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalania gruntów obszaru B., gm. N. w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...]. W uzasadnieniu Minister podał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r., nr [...], wszczął z urzędu postępowanie w sprawie scalenia gruntów wsi S., S., G., B., M., G., B. i P. gm. N. Decyzją z dnia [...] października 1979 r., nr [...], zatwierdził wskazany projekt scalenia gruntów. Z. i S. A. wnioskiem z dnia 27 listopada 2012 r. wnieśli do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1979 r. Minister podał, że postępowanie scaleniowe wsi S., S., G., B., M., G., B. i P. gm. N. zostało przeprowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13). Uczestnikami scalenia byli między innymi Z. i S. A. Ze znajdującego się w aktach sprawy rejestru porównawczego gruntów przed scaleniem wynika, że byli oni właścicielami działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 7,94 ha i wartości szacunkowej 215,80 jednostek szacunkowych. W wyniku scalenia wydzielono im działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 7,57 ha i wartości 213,00 jednostek szacunkowych. Było to zgodne z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13) oraz z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 8, poz. 44) stanowiących, że każdy uczestnik scalenia lub wymiany otrzymywał w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej, a wydzielenie w wyniku scalenia gruntów o wyższej lub niższej wartości szacunkowej mogło być dokonane w sytuacji, gdy wydzielenie należnego ekwiwalentu było gospodarczo nieuzasadnione lub technicznie trudne do przeprowadzenia, jednak różnica wartości nie mogła przekraczać 3% wartości gruntów posiadanych przed scaleniem. W ocenie Ministra, podnoszony ponownie zarzut skarżących o braku zgody na objęcie ich gruntów pod zabudowaniami scaleniem był niezasadny. Co prawda zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13) grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Nie oznacza to jednak, że zgoda taka powinna być wyrażona w oddzielnym piśmie kierowanym przez stronę do organu prowadzącego postępowanie scaleniowe. Minister podał, że z akt sprawy wynika, iż S. A. aktywnie brał udział w postępowaniu scaleniowym między innymi składając w dniu [...] czerwca 1979 r. oświadczenie, iż nowo wydzielone działki winny być "w miarę możliwości zlokalizowane obok zabudowań lub w bliskiej odległości". Oświadczenie to zostało wpisane do kwestionariusza życzeń, a następnie uwzględnione w projekcie scalenia zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1979 r., nr [...], w wyniku czego na rzecz Z. i S. A. wydzielona została działka oznaczona nr 21, obejmująca większą część przedscaleniowej działki nr [...] wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami, natomiast działka nr [...] usytuowana została w bliskiej odległości od działki nr [...]. Z części działki oznaczonej przed scaleniem nr [...], na której znajdował się także budynek przeznaczony na sklep spożywczy, w zamian za inne grunty stanowiące własność Państwowego Funduszu Ziemi, wydzielona została na rzecz tego Funduszu działka o pow. 0,10 ha, oznaczona nr [...]. Rozwiązanie takie miało na celu zapewnienie właściwej obsługi budynku należącego do [...] w A. Prawo do dysponowania tymi gruntami potwierdził Naczelnik Gminy w N. decyzją z dnia [...] lutego 1985 r., nr [...] w sprawie przekazania działki nr [...] w użytkowanie [...] w A. Organ wskazał także, że jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1979 r., nr [...], Z. i S. A. w terminie przewidzianym w art. 11 nie złożyli zastrzeżeń do projektu scalenia. W świetle powyższego Minister uznał, że Z. i S. A. wyrazili zgodę na objęcie gruntów scaleniem, w tym także gruntów zabudowanych, oraz akceptowali sposób wydzielenia im gruntów. Podkreślił, że nie istnieją również inne przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a., które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. A., S. A., R. A. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że okoliczność, iż w wykazie oświadczeń uczestników scalania nie ma wzmianki co do działki nr [...] nie może stanowić domniemania, że S. A. i Z. A. wyrazili zgodę aby działka nr [...] przeszła na własność Państwa, a następnie gminy N. Zdaniem skarżących, nieuzasadnione jest stanowisko organu, że S. A. przyjmując projekt scalania bez zastrzeżeń wyraził zgodę, aby wskazana działka przeszła na własność Państwa. Podkreślono, że S. A. nie podpisywał deklaracji co do objęcia scalaniem działki zabudowanej budynkiem (sklepem), a w kwestionariuszu życzeń wyraźnie zaznaczył brak zgody na objęcie procesem scalania gruntów pod tym budynkiem. Ponadto skarżący wskazali, że dowiedzieli się o tym, iż Gmina jest właścicielem wspomnianej nieruchomości dopiero w 2008 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2014 r. skarżący podtrzymali swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że postępowanie w niniejsze sprawie toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania - stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Jedną z przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku istnienia w decyzji wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98). We wniosku z dnia 27 listopada 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1979 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalania gruntów obszaru B., gm. N. w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...], skarżący powołali się na przesłankę wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, organ orzekający w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy uznał, że decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1979 r. nie można zarzucić wydania z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie scaleniowe w sprawie objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności toczyło się pod rządami ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 8, poz. 44). Z akt sprawy wynika, że postępowanie scaleniowe zostało wszczęte przez Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r., nr [...] i dotyczyło scalenia gruntów wsi S., S., G., B., M., G., B. i P. gm. N. Uczestnikami scalenia byli między innymi Z. i S. A. Ze znajdującego się w aktach sprawy rejestru porównawczego gruntów przed scaleniem wynika, że byli oni właścicielami działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 7,94 ha i wartości szacunkowej 215,80 jednostek szacunkowych. Działki te zostały wniesione do scalania gruntów. W wyniku scalenia wydzielono im działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 7,57 ha i wartości 213,00 jednostek szacunkowych. Z akt sprawy wynika również, że w dniu 5 czerwca 1979 r. S. A. złożył oświadczenie, wpisane do "kwestionariusza życzeń uczestników scalania" iż nowo wydzielone działki winny być "w miarę możliwości zlokalizowane obok zabudowań lub bliskiej odległości". Ponadto wskazał, że pragnie zamienić "pastwisko o pow. 0,94 ha na użytek rolny". Z brzmienia art.1 ust.3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów wynikała konieczność uzyskania zgody na objęcie postępowaniem scaleniowym działki zabudowanej. Przepis nie stanowi wprawdzie, aby to udzielenie zgody wymagało formy pisemnej, lecz w orzecznictwie wskazuje się, że zgoda ta nie może być dorozumiana. Zgoda na objęcie scaleniem działki zabudowanej powinna być udzielona na piśmie lub ustnie do protokołu. Z akt sprawy powinno wynikać bezspornie, że właściciel lub samoistny posiadacz zabudowanej nieruchomości takiej zgody udzielił. Konieczne jest zatem odniesienie powyższych uwag do stanu faktycznego i okoliczności, jakie zostały ustalone w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 1338/13). W wyniku analizy przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniu skarżących, z akt sprawy nie wynika, by S. A. nie wyraził zgody na scalenie gruntów pod budynkami. Podkreślić należy, że w rubryce 10 – uwagi kwestionariusza życzeń znajduje się dopisek "odpis księgi wieczystej KW. nr [...] z dn. [...].09.1977 r." Dopisek ten, w ocenie Sądu, doprecyzowywał jakie działki mają być objęte scalaniem. Z akt sprawy wynika, że księga wieczysta KW. nr [...] została założona na podstawie aktu własności ziemi z [...] stycznia 1975 r., nr [...], który obejmował działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obrębu B. Ponadto ze szkicu wyznaczenia nowych działek z 1979 r. wynika, że wniesiona do scalenia działka nr [...] obejmuje także obszar działki nr [...]. Również z samej treści kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 1979 r. nie wynika, by jakikolwiek grunty będące własnością S. i Z. A. nie podlegały scaleniu. Wobec tego, w świetle przytoczonych okoliczności nie sposób przyjąć, że scalenie (w stosunku do działki nr [...]) nastąpiło wbrew woli jej właścicieli. Skoro w dniu [...] czerwca 1979 r. S. A. podpisał kwestionariusz życzeń i w rubryce 6 nie zadeklarował sprzeciwu wobec poddania scalaniu gruntów pod budynkami, za prawidłowe należało uznać stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że ówczesny właściciel wyraził zgodę na objęcie gruntów ich scaleniem, w tym także gruntów zabudowanych, oraz że zaakceptował sposób wydzielenia gruntów. Wobec tego trafne jest stanowisko Ministra, że kwestionowana decyzja Prezydenta m. [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić również należy, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego ma obowiązek zbadać z urzędu, czy nie zachodzą wszystkie przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko te wskazane we wniosku strony. Wniosek strony w sprawie o stwierdzenie nieważności jak i jego uzasadnienie nie jest bowiem wiążący dla organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 562/08). W niniejszej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister zbadał także, czy w sprawie nie zachodzą inne przesłanki nieważnościowe. Na podstawie nadesłanych akt sprawy stanowisko to należy uznać za prawidłowe. Ponadto Sąd nie dostrzegł w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.