IV SA/Wa 1460/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 1460/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia (...) listopada 2006 r. znak (...) Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosku M. K. i Z. D. odmówił wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym przy ul. (...) w W. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Prezydent podniósł, iż w dniu 4 maja 2006r. wnioskodawcy M. K. i Z. D. złożyli wniosek o wznowienie postępowania i uznanie za stronę w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz zezwolenia na budowę dla inwestycji przy ul. (...) w W. We wniosku powołali się na status strony w postępowaniu z uwagi na decyzje organu nadzoru, Prezydenta i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie dotyczącej tytułu prawnego do nieruchomości przy ul. (...) oraz wskazali, iż podpisali protokół przekazania tej nieruchomości. W celu rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, organ I instancji wystąpił do Delegatury Biura Geodezji i Katastru w Dzielnicy (...) o udostępnienie danych z rejestru gruntów - wykazu właścicieli i użytkowników wieczystych działek ewidencyjnych nieruchomości położonej przy ul. (...) za okres od 28 grudnia 1999 r. do 4 maja 2006 r. Wystąpiono również o podanie informacji czy w tym okresie M. K. i Z. D. byli właścicielami nieruchomości położonej przy ul. (...). Nadto do wnioskodawców wystąpiono o uzupełnienie złożonego wniosku poprzez wskazanie, którego postępowania dotyczy złożony wniosek oraz udokumentowanie, że od wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji w sprawie, wnioskodawcy byli właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji lub terenu inwestycji. Wnioskodawcy nie uzupełnili jednak złożonego wniosku. Z przekazanych danych z rejestru gruntów dla nieruchomości przy ul. (...) w W. wynika, że wskazana nieruchomość składa się z działek o nr ew. (...), (...) i (...) w obrębie (...), przy czym z terenem inwestycji sąsiaduje wyłącznie działka nr (...). Właścicielem tej działki wg stanu na dzień 27 marca 2002 r. była Gmina W., natomiast na dzień 24 sierpnia 2006 r. właścicielem IV SA/Wa 1460/07 działki jest Miasto W. Działki nr (...) i (...) stanowiły własność Gminy W., obecnie właścicielem jest Miasto W. M. K. i Z. D. nie figurowali i nie figurują w bazie danych ewidencji gruntów i budynków prowadzonej od 2002 r. Następnie pismem z dnia 14 września 2006 r. organ zwrócił się z prośbą do Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Urzędu W. z prośbą o przedstawienie stanu prawnego nieruchomości przy ul. (...) w W. W następstwie powyższego przekazano kopię prawomocnej decyzji Prezydenta W. z dnia (...) stycznia 2006 r., zgodnie z którą M. K. i Z. D. z dniem 10 kwietnia 2006 r., stali się użytkownikami wieczystymi w częściach ułamkowych działek o nr ew. (...), (...) i (...) położonych przy ul. (...) w W. Organ I instancji rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania ustalił ostatecznie, iż wnioskodawcy w okresie od 29 grudnia 1999 r. do (...) lipca 2000 r. tj. od daty wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie byli właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji i terenu inwestycji. M. K. i Z. D. nie figurowali i nie figurują w bazie danych ewidencji gruntów i budynków prowadzonej od 2002 r. Natomiast z prawomocnej decyzji Prezydenta z dnia (...) stycznia 2006 r. wynika, że wnioskodawcy stali się użytkownikami wieczystymi nieruchomości przy ul. (...) dopiero z dniem 10 kwietnia 2006 r. W związku z powyższym organ uznał, iż w czasie prowadzonego postępowania i wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wnioskodawcy nie byli właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji i terenu inwestycji, przez co nie mieli przymiotu strony w tym postępowaniu, dlatego też zachodzą przesłanki do wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. M., podnosząc, iż nabył od M. K. i Z. D. współudział w prawie użytkowania wieczystego jednej z działek sąsiadujących z terenem inwestycji, której dotyczy decyzja z dnia (...) lipca 2000 r. Do odwołania załączona została kopia aktu notarialnego umowy sprzedaży rzeczonego współudziału, zawartej w dniu 24 listopada 2006 r. IV SA/Wa 1460/07 W wyniku jego rozpoznania Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia (...) listopada 2006 r. W uzasadnieniu wskazano, iż istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy będzie miało ustalenie kogo w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uznać należy za stronę w rozumieniu art. 28 kpa. Kolegium podzieliło pogląd prezentowany w uchwale NSA z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95, publ. ONSA 1996/2/54, zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) lipca 2000 r. byli zatem - prócz inwestorów - właściciele lub użytkownicy wieczyści wszystkich działek sąsiadujących z terenem inwestycji budowlanej, której dotyczyła powołana decyzja. Konsekwencją powyższych konstatacji jest więc stwierdzenie, iż zgodnie z dyspozycją art. 147 kpa - uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania z powołaniem się na przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa przysługuje jedynie właścicielom lub użytkownikom wieczystym działek sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być zrealizowana inwestycja. Uprawnienie to jednak, zdaniem Kolegium, ograniczone jest do osób, które były stronami postępowania w dacie wydania określonej we wniosku decyzji ostatecznej. Jakiekolwiek wątpliwości co do istnienia - lub nie - interesu prawnego we wznowieniu postępowania powinny skutkować wznowieniem postępowania dokonanym w formie postanowienia (art. 149 § 1 kpa), albowiem ocena czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowana decyzją, może stać się przedmiotem ustaleń i oceny jedynie w postępowaniu prowadzonym po wydaniu takiego postanowienia. Gdy natomiast wątpliwości takich brak, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - wnioskodawcy nie mogli być stronami postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji, gdyż prawa, z których wywodzą istnienie po ich stronie interesu prawnego w rozstrzygnięciu owego postępowania nabyli kilka lat po jego zakończeniu, organ administracji powinien wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). IV SA/Wa 1460/07 Dalej Kolegium podniosło, iż z akt sprawy wynika, że poprzednicy prawni M. M., wnioskujący o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) lipca 2000 r. – M. K. i Z. D. - nabyli prawo użytkowania wieczystego do terenu sąsiadującego z terenem, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja, na mocy decyzji Prezydenta W. z dnia (...) stycznia 2006 r. Nie mogą oni zatem skutecznie wystąpić z żądaniem wznowienia postępowania, zakończonego decyzją z dnia (...) lipca 2000 r. Uprawnienia do skutecznego wystąpienia z takim żądaniem nie posiada również ich następca prawny – M. M. - nie mógł on bowiem nabyć więcej praw ponad te, które przysługiwały jego poprzednikom. Na powyższą decyzję Kolegium z dnia (...) czerwca 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. M. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie dnia 13 grudnia 2007r. uzasadniając skargę M. M. wskazał, że organ nieprawidłowo ustalił datę nabycia praw do nieruchomości przy ul.(...) przez M. K. i Z. D. albowiem powinien wziąć pod uwagę datę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwana dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. IV SA/Wa 1460/07 Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak też utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym-w wyniku rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania na podstawie art. 149 §3kpa jest możliwie tylko w razie gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne lub gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148§1 i §2 lub 145a §2 kpa a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miało miejsce gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka niebędąca stroną w sprawie. Z art. 149§2 kpa wynika wyłączenie dopuszczalności wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowieniowych. Ustalenie czy istnieją przesłanki do wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ uznał, iż skoro brak jest wątpliwości co do tego, że podmiot składający wniosek o wznowienie postawania jest jego stroną zasadnym było wydanie decyzji, w oparciu o art. 149§3 kpa, odmawiającej wznowienia postawania. O ile, co do zasady, można uznać za trafny wyżej wymieniony pogląd o tyle zasada ta nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Wniosek M. K. i Z. D. o wznowienie postępowania został złożony dnia 4 maja 2006r. W tej dacie, jak wynika z treści wniosku, przysługiwało im prawo współużytkowania wieczystego nieruchomości sąsiadującej do tej, na której lokalizowana jest planowana inwestycja tj. przy ul. (...). Jednocześnie we wniosku wskazali, że o inwestycji dowiedzieli się 20.04.2006r. albowiem wcześniej nie oglądali nieruchomości (mieszkają na drugim końcu W.). Z wniosku nie wynika czy i IV SA/Wa 1460/07 jakie uprawienia do nieruchomości przysługiwało wnioskodawcom w dacie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy tj. (...) czerwca 2000r. Organ wezwał wprawdzie M. K. i Z. D. do wykazania w/w okoliczności jednakże wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. W tej sytuacji skoro wnioskujący powołali się na jedną z przesłanek wymienioną w art. 145§1 kpa. a organ uznał za wiarygodne twierdzenia co do zachowania terminu do złożenia wniosku winien był wydać postanowienie, na podstawie art. 145§1 kpa, a następnie przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie czy zaistniały wskazane we wniosku przesłanki wznowieniowe. Innymi słowy - postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie mające na celu ustalenie czy M.K. i Z D. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mogło być - w myśl art. 149§2 kpa przeprowadzone dopiero po wznowieniu postępowania. Co za tym idzie konstatacja organu co do braku interesu prawnego wnioskujących mogłaby co najwyżej prowadzić - po wznowieniu postępowania - do wydania decyzji na podstawie art. 151 §1 pkt. 1 kpa odmawiającej uchylenia dotychczasowej decyzji. Dodatkowo wymaga podkreślenia, że okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że kwestia interesu prawnego M. K. i Z. D. nie została przez organ należycie wyjaśniona a przez to jego twierdzenie, że "brak jest wątpliwości, że wnioskodawcy nie mogli być stronami postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji" jest co najmniej przedwczesne. Obowiązkiem organu administracji, który został nałożony przez ustawodawcę w art. 7 kpa jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. I tak - za prawidłowe należy uznać stanowisko organu co do tego, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być jedynie osoby, którym przysługują określone prawa rzeczowe do nieruchomości objętej inwestycją oraz nieruchomości sąsiednich a zatem właściciele lub użytkownicy wieczyści. Wnioskodawcy stali się współużytkownikami wieczystymi nieruchomości przy ul.(...) dopiero na skutek decyzji z dnia (...) stycznia 2006r. co wskazywałoby na to, że w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy tj. (...).06.2000r. nie przysługiwał im przymiot strony. IV SA/Wa 1460/07 Nie może jednak ujść uwadze, że decyzja ta została wydana w następstwie rozpoznania wniosku T. i H. B. z dnia 7 grudnia 1948r. o przyznanie prawa własności czasowej do w/w nieruchomości po tym jak uprzednio stwierdzono nieważność decyzji odmawiającej przyznania tegoż prawa b.właścicielom nieruchomości. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania tego prawa skutkowało tym, że byli właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni uzyskali do niej tytuł prawny. Wydanie takiej decyzji powoduje wprawdzie skutki ex tunc co jednakże, w okolicznościach niniejszej sprawy, rodzi ten skutek, że właściwy organ zobowiązany był ponownie rozpoznać wniosek o przyznanie własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego). Natomiast w dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1946r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz.U. nr [...] poz. [...]) grunty nieruchomości (...) w tym także przy ul.(...) przeszły na własność gminy a następnie Skarbu Państwa. Mimo zatem złożenia wniosku w terminie przewidzianym dekretem do daty jego rozpoznania byłym właścicielom nie przysługiwało żadne rzeczowe prawo do takiej nieruchomości. W sposób odmienny jednakże dekret regulował kwestie "własnościowe" w stosunku do budynków posadowionych na takich nieruchomościach Zgodnie z przepisami dekretu budynki takie przechodziły na własność gminy tylko wówczas gdy dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni nie złożyli w terminie wniosków o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub wnioski te zostały załatwione odmownie. Powyższe okoliczności nie zostały wyjaśnione w niniejszej sprawie, co jest o tyle istotne, że z uzasadnienia decyzji z dnia (...).01.2006r. wynika, że nieruchomość przy ul. (...) zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wybudowanym przed 1945r. stanowiącym zgodnie z art. 5 dekretu odrębną od gruntu nieruchomość pozostająca własnością dotychczasowych właścicieli. Badając zatem kwestię legitymacji prawnej skarżącego jako następcy prawnego M. K.i Z. D. organ winien był odnieść się do w/w kwestii. Powyższe okoliczności wskazują, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77§1, 107§3, 80 oraz 149§3 kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należało je wyeliminować z obrotu prawnego. IV SA/Wa 1460/07 Rozpoznając ponownie sprawę organ w pierwszej kolejności zbada czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148§2kpa. Należy przy tym pamiętać, że to na stronie żądającej wznowienia postępowania ciąży obowiązek udowodnienia zachowania w/w terminu. W przypadku spełnienia przesłanek do wznowienia postępowania organ ponownie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy zaistniała przesłanka określona w art. 145§1 pkt. 4 kpa tj. czy następcy prawni b. właścicieli nieruchomości przy ul. (...) bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Faktycznie będzie to rodziło konieczność wyjaśnienia kwestii interesu prawnego M. K. i Z. D. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zakończonym decyzją z dnia (...) lipca 2000r. Ustalając powyższe organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Z tych wszystkich względów - w oparciu o treść art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 ustawy P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.