IV SA/Wa 1462/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 roku sprawy ze skargi J. O. i H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących J. O. i H. O. kwotę 935 (dziewięćset trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. \ Sygn. Akt IV SA/Wa 1462/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia (...) maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania J. i H. O. od decyzji Burmistrza M. z dnia (...) kwietnia 2006 r. ustalającej jednorazową opłatę w wysokości 31.150,40 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr (...) o powierzchni (...) m2, położonej w M. przy ul. (...) spowodowanego uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta oraz zobowiązującej wyżej wymienionych do uiszczenia przedmiotowej opłaty w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji na konto Urzędu Miasta M. z zastrzeżeniem naliczenia odsetek za zwłokę, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła a właściciel lub użytkownik zbywa tę nieruchomość, właściwy organ pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta stanowi dochód własny gminy i jej wysokość, ustalana na dzień sprzedaży (art. 37 ust. 1), nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Roszczenia można dochodzić w terminie pięciu lat od dnia w którym nowy plan stał się obowiązujący. W przedmiotowej sprawie uchwałą Nr (...) Rady Miasta M. z dnia (...) lipca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. (...) został uchwalony nowy plan zagospodarowania przestrzennego w związku z którym nastąpił wzrost wartości nieruchomości nr (...) o powierzchni (...) m2 położonej w M. przy ul. (...). Dotychczasowi właściciele, J. i H. O. w dniu 8 września 2006r dokonali sprzedaży podmiotowej nieruchomości, jednorazowa opłata w tej sytuacji, stosownie do § 98 ust. 2 pkt 1 w/w uchwały, wynosi 20% od wzrostu wartości. Wzrost wartości został określony w operacie szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, przy zastosowaniu metody porównania parami w podejściu porównawczym i zawiera wszystkie elementy składowe. Rzeczoznawca dokonując wyceny uwzględnił, iż w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego teren na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość przeznaczony był na tereny budownictwa zagrodowego i jednorodzinnego oraz tereny rolne pod uprawy polowe natomiast nowo uchwalony plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego przeznaczył ten teren na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego i jednorodzinnego wszystkich typów jako przeznaczenie podstawowe i usługi nieuciążliwe wbudowane w budynki mieszkalne wielorodzinne oraz usługi nieuciążliwe natomiast w pasie przy ul. (...) na budownictwo jednorodzinne wszystkich typów jako przeznaczenie podstawowe i usługi nieuciążliwe wbudowane w budynki. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż zasadnie organ pierwszej instancji przyjął, że wartość nieruchomości zainteresowanych wzrosła o 155.752 złotych, zaś wyliczona od tego wzrostu opłata stanowiąca 20 % wzrostu wynosi 31.150,40 złotych. W obszernej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. i H. O. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jak również o wstrzymanie wykonania decyzji w całości. Podnieśli zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż zachodzi związek przyczynowy pomiędzy uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości zbytej nieruchomości a także zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 77 § 1 kpa poprzez nie przeprowadzenie w sposób właściwy postępowania w sprawie, w szczególności pominięcie istotnych dla sprawy czynników wpływających na wzrost ceny nieruchomości innych, niż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi, przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentowali, iż pomiędzy aktem w postaci uchwalenia miejscowego planu a wzrostem wartości nieruchomości musi zachodzić bezpośredni związek przyczynowy. W doktrynie wyróżnia się dwie teorie związków przyczynowych- teorię równowartości przyczyn i teorię adekwatnej przyczynowości. Organy administracji, prowadząc postępowanie, nie wykazały związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem planu a wzrostem ceny nieruchomości, a biegły rzeczoznawca, dokonując porównania wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu, wśród czynników wpływających na wzrost wartości nieruchomości nie wymienił uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących wzrost wartości nieruchomości jest tendencją ogólnokrajową związaną z wejściem Polski do Unii Europejskiej. Stanowisko organów pomija szereg innych czynników, które miały istotny wpływ na wzrost wartości nieruchomości, przyjęcie, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił tylko z powodu uchwalenia planu nie jest prawdą i stanowi naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Biegły zaniżył wartość nieruchomości sprzed sporządzenia planu i nie przeprowadzenie właściwego postępowania wyjaśniającego w kwestii właściwej wyceny stanowi naruszenie art. 77 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa. Skarżący dodają, iż Burmistrz udzielił im błędnych informacji co do trybu składania zażaleń na postanowienia o wszczęciu postępowania co stanowi naruszenie zasady określonej w art. 8 kpa. Czują się także wprowadzeni w błąd przez notariusza, który oświadczył przy sporządzaniu aktu notarialnego, że żadnych innych kosztów związanych ze zbyciem nieruchomości nie będą ponosili. Gdyby wiedzieli, że muszą uiścić taką kwotę to nie podjęliby decyzji o sprzedaży. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Dodało, iż zarzut dotyczący naruszenia art. 8 kpa wynikający z przekonania, iż skarżący zostali błędnie poinformowani przez Burmistrza jak też zarzut wprowadzenia w błąd przez notariusza pozostaje bez znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80 poz. 717, ze zm.), w którym ustawodawca wskazał, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość to pobiera się jednorazową opłatę ustaloną w tym planie określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości tej nieruchomości. A zatem do zastosowania tego przepisu niezbędne jest kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: -uchwalenie planu miejscowego lub jego zmiana, -wzrost wartości nieruchomości -zbycie nieruchomości . Wymierzenie opłaty planistycznej jest obligatoryjne a nie uznaniowe, a sposób wyliczenia ściśle wskazany przez prawo. Jest świadczeniem publicznoprawnym, wiążącym się z przysporzeniem majątkowym właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, dokonanym wskutek uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 cyt. ustawy wzrost wartości nieruchomości ustala się na dzień jej zbycia i stanowi on różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W myśl ust 3 i 4 tegoż artykułu opłata o której mowa, może być nałożona w terminie 5 lat od dnia nabycia mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania lub jego zmiany. Art. 37 ust. 11 tej ustawy stanowi, że zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości ustalają przepisy o gospodarce nieruchomościami, ( ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz.U. z 2000 r. nr 46 poz. 543 ze zm. ). Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w dziale IV stanowią, że wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena , możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 152). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego albo mieszanego (art. 152 § 2 ), przy czym podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. ( art. 153 ). Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej, prowadząc postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza-dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Z kolei przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest elementem stanu faktycznego niezbędnym przy ustalaniu opłaty planistycznej. Należy więc stwierdzić, że do ustalenia tej opłaty konieczne jest ustalenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, czyli, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu. ( zob. wyrok NSA sygn. akt II OSK 933/06 nie publ.) Wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego, który jest dowodem w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Oceniając operat szacunkowy organ administracji zobowiązany jest ustalić, czy z uchwaleniem planu związany jest wzrost wartości konkretnej nieruchomości. Przy ocenie dowodu z opinii biegłego organ administracji państwowej nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję w niej zawartą, lecz zobowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Wobec powyższego Kolegium ma obowiązek poczynić pogłębioną analizę dotyczącą zmiany przeznaczenia terenu i w wypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieścisłości, uchybień czy błędów-uznać ten dowód za wadliwy, co skutkuje koniecznością skorygowania operatu bądź sporządzeniem nowego, zwłaszcza, że dowód ten ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem bezpośrednio wyznacza stawkę opłaty. Odnosząc powyższe okoliczności do niniejszej sprawy wskazać należy, że o ile kwestią niesporną jest zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz zbycie przedmiotowej nieruchomości, o tyle organ odwoławczy nie wyjaśnił w dostateczny sposób zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżących spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i związanej z tą zmianą wysokości kwoty o którą wartość nieruchomości wzrosła. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość skarżących znajduje się na terenie, który objęty był miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta M. uchwalonego uchwałą Nr (...) z dnia (...) grudnia 1988 r. Następnie teren ten został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr (...) Rady Miasta M. z dnia (...) lipca 2004 roku W planie ogólnym z 1988 roku nieruchomość skarżących położona była na obszarze oznaczonym symbolami (...) ( tereny upraw polowych ), (...) ( tereny budownictwa zagrodowego i jednorodzinnego ). Zgodnie z planem miejscowym z 2004 roku niniejsza nieruchomość leży w strefie dla której przyjęto funkcje: (...)-(mieszkalnictwo jednorodzinne wszystkich typów jako przeznaczenie podstawowe; usługi nieuciążliwe jako przeznaczenie dopuszczone maksymalnie na 30 % terenu ), (...) (mieszkalnictwo wielorodzinne jako przeznaczenie podstawowe; mieszkalnictwo jednorodzinne wszystkich typów jako przeznaczenie podstawowe; usługi nieuciążliwe wbudowane w budynki mieszkalne wielorodzinne jako przeznaczenie dopuszczone maksymalnie na 20 % terenu lub usługi nieuciążliwe wbudowane w budynki mieszkalne jednorodzinne jako przeznaczenie dopuszczone maksymalnie na 10 % terenu ), (...) (mieszkalnictwo wielorodzinne jako przeznaczenie podstawowe; mieszkalnictwo jednorodzinne wszystkich typów jako przeznaczenie podstawowe, usługi nieuciążliwe wbudowane w budynki mieszkalne jako przeznaczenie dopuszczone maksymalnie na 30 % terenu ) a w pasie ul. (...)- (...) ( mieszkalnictwo jednorodzinne wszystkich typów jako przeznaczenie podstawowe; usługi nieuciążliwe wbudowane w budynki mieszkalne jako przeznaczenie dopuszczone maksymalnie na 10 % terenu ). A zatem zarówno przed uchwaleniem planu z 2004 roku jak i po jego uchwaleniu część nieruchomości skarżących znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne co oznacza, że zmiana przeznaczenia dotyczy tylko części tej nieruchomości. Tymczasem biegły w operacie szacunkowym nie zwrócił uwagi, że nieruchomość o której mowa w różnych częściach miała różne przeznaczenie. Ta okoliczność winna być ujawniona w operacie szacunkowym. W operacie tym powinien być wykazany związek przyczynowy między zmianą tylko co do tej części nieruchomości, której przeznaczenie uległo zmianie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego co do wzrostu wartości nieruchomości po roku 2004.. Zarzutu skarżącego, iż wzrost wartości nieruchomości spowodowany został ogólnym wzrostem cen nieruchomości po 2004 r. wskazać należy, jest nieuzasadniony albowiem sytuacja na rynku nieruchomości nie powinna mieć wpływu na ocenę wzrostu obiektywnej wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z którą to wiąże się opłata planistyczna. Odnosząc się do zarzut skarżącego, iż został wprowadzony w błąd przez notariusza wskazać należy, iż nie mogą być one rozważane w postępowaniu administracyjnym i nie maja wpływu na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. kpa. i jako taka winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej ustalenia Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002.r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono w myśl art. 200 p.p.s.a. \